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他山之石CLT如何攻中国保障房制度之玉

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(原标题:社区土地信托制度与中国保障性住房制度考察)

昨天未来城市与大家分享了伦敦“收入决定房价”的社区土地信托,这种模式对我们的保障性住房建设有何借鉴意义?全国律师协会建设工程与房地产委员会秘书长曹珊律师与香港中文大学陈然硕士为我们作了详细的分析。

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第一章:社区土地信托制度

1.1  社区土地信托制度的基本概念

1.1.1 定义

社区土地信托是指不以营利为目的的社区土地信托(Community Land Trust,简称“CLT”)通过保留土地所有权而只出卖住房所有权的形式,向符合条件的低收入者出售其能够负担得起的住房的发展模式。通过一些制度规定使住房价格低于普通市场价,且只允许房屋在符合条件的申请人中转让,从而实现永久可负担性。目前社区土地信托制度在美国、英国、加拿大等地都得到了推广和实施,截止目前美国和英国伦敦都有上百个社区土地信托在运行。

1.1.2 法律关系

在社区土地信托的法律关系中,委托人是政府、其他组织或居民,受托人是社区土地信托机构,受益人是符合条件购买或承租的低收入者,信托财产是土地。社区土地信托机构负责管理土地,进行房屋开发建设或委托其他组织进行开发建设,并将建成房屋以低于市场价格出售或出租给社区符合条件的居民。美国的社区土地信托制度以信托公司或者信托项目的形式进行运营;而英国的社区土地信托是一种独立的非营利性机构,但不是公司形式。

就产权结构来看,在社区土地信托中,土地所有权、土地使用权和房屋所有权是相分离的。社区土地信托拥有土地所有权,房屋承租人或买受人通过租赁的方式获得土地的使用权,并且拥有房屋所有权或使用权。

1.1.3 基本运作模式

1.发起人

首先,社区土地信托的发起人主要有民众与慈善组织、雇主和地方政府。在美国雇主雇佣来自相对贫困地区的员工,被雇佣的员工无力负担工作地区的高房价。雇主采用社区土地信托模式,保留土地所有权,只出售房屋所有权为员工提供可负担的保障性住房。英国伦敦大部分由民众发起设立社区土地信托,通过这种方式帮助有需要的低收入人群,为他们提供可负担的起的“家”。

2.土地取得

社区土地信托一般通过购买或者接受赠予的方式获得开发建设所需土地。因为政府大力支持社区土地信托的发展,所以社区土地信托能够以低于市场价的价格获得土地。

3.资金来源

开发建设的资金一般来自于社区土地信托的经营性资金,基层民众的共同筹资、其他融资方式、销售或出租房屋取得的价款等等。

4.开发建设

对所获得的土地,社区土地信托可以自行开发建设也可以委托有经营的开发商进行开发建设,而社区土地信托只负责获取土地、监督、管理和出售或出租已建成的房屋及相关的配套设施。

5.管理方式

首先,社区成员都属于社区土地基金的成员,对社区土地基金的运营都有管理的权力。但是一般为了便于决策和管理,社区土地基金通过由成员共同选举的三方董事会进行管理。为了相互监督制约,三方董事会土地承租者、非承租关系成员及当地政府部门(或贷款机构)的人员组成。在美国社区土地信托制度中以信托项目开展开发建设的与前述规定有不同之处。社区土地信托项目往往是某些非营利组织顺应时代变化,将投资多元化而开发的保障房项目作为该公司内部的一个项目开发工程。此类社区土地信托机构通常不存在独立的第三方董事机构,也不存在独立的会员制度。

6.退出机制

合同中会约定退出的时间、方式、转售对象和转售价格的计算方式等。

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1.2 基本特征

1.2.1 房屋的永久可负担性

社区土地基金的设立目的是做到“住有所居”,给低收入群体提供永久可负担的房屋。因此社区土地信托通过一系列制度设计保证社区房屋的价格远远低于房地产交易市场价格。主要制度有规范房屋定价、房屋转让限制、政府提供的一系列鼓励政策、土地的低价转让甚至是赠与等。伦敦社区土地信托制度以本社区成员收入水平而非房地产的市场价格作为社区房屋的定价标准。通过一定的方式计算出社区成员收入水平以及社区成员能够承担的房价水平。根据伦敦社区土地信托的房屋定价来看,一般社区房屋的价格是房地产交易市场价格的三分之一左右。

除了通过一系列措施保障现有买受人或承租人能够负担起社区房屋价格,社区土地信托制度更为重要的是保证未来可能的买受人和承租人能够承担的起社区房屋价格。社区土地信托禁止居民以转租或者转卖的方式获利。因此在买卖合同中一般会明确约定退出机制,以限定退出时间、转售对象和转售价格计算方式。当房主出售其住房时,社区土地信托有优先购买权。房主也可以将住房转售给符合条件的中低收入家庭,以此确保住房在保障市场内进行交易。出售价格必须按照合同约定的转售公式进行计算,既保证房主在出售住房时得到合理的房屋价值回报,又要确保出售价格符合下一个低收入购房者的承受范围。

1.2.2 非营利性

社区土地信托不以营利为目的,主要从事向低收入家庭提供住房、防止社区衰退、减轻政府负担等公益活动。社区土地信托也会经营一些营利性项目,但是所获得的收益不得用于自身利益而应当全部投入社区建设之中,使社区居民获益。

1.2.3 社区综合建设

社区土地信托不仅仅只负责为低收入家庭提供可负担的住房,同时肩负防止社区衰退的任务。因此社区土地信托通过完善社区的各种配套公共设施来吸引居民留在本社区并志愿建设本社区,形成社区的良性循环发展。社区土地信托在社区中开发建设医疗机构、公共交通设施、教育机构等,同时吸引商店、餐饮等商铺的入驻。通过完善社区配套公共设施使居民在本社区的生活更加便利,这样能够吸引居民留在本社区帮助发展本社区同时减轻人员流动造成的房屋空置及给其他地区带来的住房压力。

1.2.4 永久责任性

社区土地信托不会在房屋出售或出租后就解散,而是有责任关注房屋的合理利用、房屋结构的完整性和业主安全,以及土地的利用和社区发展。

1.2.5 土地租赁

社区土地信托中土地所有权和使用权分离,居民以租赁的方式获得土地的使用权。

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1.3 发展历程

英美法系中的土地信托制度起源于英国的用益制度。用益制度中有关不动产的受益制度是土地信托制度的前身。1873年英国出台的《司法条例》实现了衡平法和普通法的统一,用益关系和信托关系在英美法系中受到肯定和保护。后来土地信托制度被广泛用于土地权管理、土地遗产继承、土地产权转移等领域。


社区土地信托制度的理念起源于十九世纪的政治经济学家亨利乔治他一方面认可竞争的市场是分配社会资源的最佳机制,另一方面也提出土地是不同于其他商品的特殊商品,即土地上既有私人利益也有社区利益。社区土地信托模式由此作为在私人土地上平衡公众和社会利益的机制。

第二章:中国住房保障制度

2.1 产生背景及发展

2.1.1 理论基础

保障性住房的理论基础来源于20世纪20年代英国经济学家庇古创立的福利经济学和萨缪尔森的公共产品理论。庇古认为,“在其他条件不变的情况下,任何能使国民所得的分配更趋于平均的措施,都会增加经济福利”。因此,应该把社会上贫困群体的收入不减少作为检验福利的标准,在不减少贫困群体收入的情况下增加了社会资源的利用,则可认为社会福利得到了提高。福利制度以市场经济为基础,但市场经济本身不足以解决社会公平问题,因此庇古同时提出调节国民所得分配以实现社会分配的公平,来解决贫困阶层的福利不足问题。保障性住房作为一种社会福利制度,正是通过政府主导开发建设来使国民所得得到公平的分配,保障低收入人群的收入不减少。

萨缪尔森在他的《公共支出的纯理论》一文中指出,公共产品是那种“同时供多人享用,并且供给它的成本与享用它的效果,并不随享用它的人数规模的变化而变化。”由于公共产品具有非竞争性和非排他性,因此市场难以有效的规范和调控公共产品的公平分配,政府合乎逻辑的成为公共产品的责任主体。保障性住房作为一种准公共产品,可以通过市场或公共部门等多元化方式提供。保障性住房既需要政府提供,以弥补私人供给的不足,同时又需要进行合理分配以促进社会福利的最大化。因此,政府在保障性住房供给上应承担重要责任,同时应当结合市场的力量。

2.1.2 政策实施背景

保障性住房政策的出台与我国城镇住房体制改革制度密切相关。20世纪90年代以前,我国城镇房屋实行产权公有、实物分配、低租金使用的福利性制度,政府和雇佣单位承担房屋建设、分配和管理的工作;国有土地以划拨方式提供给用地者。但是这种住房分配方式有明显的弊端,加重了政府的财政压力、城镇住房投资严重不足、住房供应短缺、人均住房建筑面积偏低、不同效益单位或不同级别单位成员之间的住房分配明显不公平等问题。

为了缓解以上问题,我国于20世纪80年代开始进行住房制度改革。1991年6月,国务院发布的国发30号文件明确要继续进行城镇住房制度改革,提出了出售公房、集资合作建房等等多种形式房改的思路。1994年7月,国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的通知,提出“实行住房商品化、社会化;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”的要求。1998年7月,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,要求“停止住房实物分配,逐渐实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系;培育和规范住房交易市场;发展住房金融。”随后一系列税收、金融政策相继出台,推动房地产市场市场化的发展。

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2.2 保障性住房政策体系

2.2.1 提出阶段(1994-1999)

1994年国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的通知,提出“实行住房商品化、社会化;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。”

1994年12月,财政部发布《城镇经济适用住房建设管理办法》,对经济适用住房的保障对象、资金来源、用地安排、管理机构、建设方式与价格确定程序等作了原则性规定,中低收入家庭住房保障制度建立。

1998年,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》,要求“停止住房实物分配,逐渐实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系;培育和规范住房交易市场,发展住房金融。”

1998年7月,建设部发布《关于大力发展经济适用住房的若干意见》,进一步具体了经适房的发展计划、住房建设标准、价格构成和物业管理等。

1999年4月,建设部发布《城镇廉租住房管理办法》,对廉租房概念、房源、租金定价标准、政策优惠、建设标准、承租的申请和审批程序、退出的标准和程序作了规定。

2.2.2 规范阶段(1999-2006)

2003年11月多部委联合发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,对廉租住房的保障对象、保障水平、保障方式、住房建设资金来源及管理、房源、土地供应、住房的申请、审核及退出的标准和程序等作了具体的规定。

2004年4月,建设部联合发改委等四部门发布《经济适用住房管理办法》,对经适房的建设用地、行政事业性收费、建设项目收费、购房、建设贷款等优惠政策作了规定。

2005年3月,发改委和建设部发布《城镇廉租住房租金管理办法》,7月发布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核和退出管理办法》。

2006年7月,财政、建设、国土资源三部门发布《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》。

2.2.3 快速发展阶段(2007-2010)

2007年8月,国务院发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。10月,财政部发布《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》。11月建设部发布《廉租住房保障办法》。另外建设部等七部委联合发布《经济适用住房管理办法》。12月,国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干指导意见》。

2.2.4 政策转型阶段(2010至今)

2010年,住建部和民政部发布《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》。4月,国务院发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,意在遏制部分城市房价过快上涨,抑制不合理的住房需求,增加保障性住房供给等。6月,住建部、发改委和财政部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。

2012年,住建部下发《公共租赁住房管理办法》。2013年3月下发《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》。

2014年财政部发布《财政部关于做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行有关财政工作的通知》。

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2.3 基本运作模式

2.3.1 土地取得

我国保障性住房建设用地大部分是政府以划拨的形式提供。经济适用房和廉租房的建设用地由政府纳入当地年度土地供应计划,单独在申报年度用地指标时列出。公共租赁住房中面向经济适用房对象供应的建设用地应以划拨方式供应,而以其他方式投建的建设用地可以以出让、租赁或作价入股的方式有偿使用,所建住房不得出售,只能用于出租。

2.3.2 资金来源

建设保障性住房的资金来源主要是政府财政支出,主要有:年度财政预算安排的专项建设资金、提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额、土地出让金收益中按照不低于一定比例安排的资金、中央和省级财政预算安排的社会保障性住房专项建设补助资金、住房售后款或租金、购房人上市交易交纳的土地收益等相关价款。除了政府财政支持外也有通过发行债券、贷款、社会捐赠等融资方式获得建设资金,其中贷款是其他融资方式中占比较重的。

2.3.3 开发建设

保障性住房可以由政府委托房地产开发企业进行开发建设,也可以由市、县人民政府直接组织建设。

2.3.4 管理机构

我国的保障性住房由政府进行分配、管理及维护但是从拿地到最后分配房屋却不是由一个统一的政府部门进行管理,而是涉及了多个政府职能部门。由国土局负责管理土地划拨事宜;住建部负责管理保障性住房的建设;民政部门或街道办事处负责保障性住房申请人的资格审查;另外有时还需要税务或其他部门的协作。

2.3.5 退出机制

经济适用房由地方政府按限定的价格,采取申请、审核、公示和轮候等方法向符合购房条件的低收入家庭出售。政府可以按照规定的合约回购经适房。经适房不满5年,不得直接上市交易。满5年购房人上市转让经适房的,应按照届时同地段普通商品住房与经适房住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关比例。政府可优先回购;购房人也可以按照政府规定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后,取得完全产权。城市低收入住房困难家庭不得将所承租的廉租房转借、转租或者改变用途。

公共租赁住房租赁期限一般不超过5年。公共租赁住房的承租人有以下情况应当腾退公共租赁住房:转借、转租或者擅自调换承租公共租赁住房;改变所承租公共租赁住房用途;破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房;无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的;累计6个月以上拖欠租金;租赁期满不符合退租条件;租赁期内通过其他方式获得住房的;租赁期内承租或承购其他保障性住房的。

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2.4 保障性住房实践中遇到的问题

2.4.1 财政压力大

由于我国保障性住房建设主要依靠政府的财政投入其他的融资方式取得的资金都远远不足以覆盖建设成本。因此投资建设保障性住房对地方政府来说是巨大的压力。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润按不高于3%核定;市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售,不得有利润。由于保障性住房的利润空间非常小,因此在实际操作中保障性住房的供给量呈逐年下降的态势。更有些地方开发商和政府违规取地后补交出让金将经适房建设转为商品房建设。

2.4.2 缺乏统一管理机构

我国保障性住房没有一个统一的部门进行管理,不同的职权分属于不同的政府部门,这种管理模式很容易造成监管不力。这样管理体制会造成管理效率低下,无法统筹安排保障性住房的建设,各部门之间相互推诿、拖延保障性住房的建设,最终导致无法真正保障低收入群体的住房需求。

2.4.3 经济适用房的非永久负担

根据相关规定,经适房在经过一定期限后并补交一定的土地出让金后即可进入房地产市场流通。虽然同时也规定了政府拥有优先收购权,但是并没有排除了经适房进入房地产市场。一旦经适房进入房地产市场则丧失了保障性质,无法再提供给低收入群体导致经适房的存量不断减少,额外增加了政府建设经适房的压力。

2.4.4 低收入人群标准不确定、不合理

有资格申请购买或承租保障性住房的申请人标准由各个地方的民政部门或街道办事处按照各地标准确定,规范性文件中只提供了原则性的参考依据。由此导致各地确定的标准都不明确或者有些标准不合理,导致迫切需要得到住房保障的低收入人群甚至需要排队数年才能获得房屋,但是有些可以负担起商品房的居民却能够获得保障性住房

2.4.5 无配套公共设施建设

政府在建设保障性住房时只关注房屋建设,并不考虑建设房屋周边的公共设施建设,比如医疗机构、学校、公共交通设施等。实际上为了降低成本,多数保障性住房尤其是经适房会选址在较为偏远的郊区,交通、购物、医疗、教育都非常不方便。若不考虑周边配套设施的建设,那么即使房价降低但是生活成本增加,仍然不利于对低收入人群的生活保障。

2.4.6 强制指标规定

在保障性住房建设中,一般中央政府会下达建设的强制性指标。这种强制性建设指标并没有考虑到地区的真实需求情况加重地方政府的建设压力和财政负担。在有些情况下可能导致地方建设的保障性住房只是为了完成上级指标,而非真正出于保障低收入群体的住房需求。

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第三章:社区土地信托制度对中国的借鉴意义

3.1 建立完整的保障性住房法律体系

英国伦敦以Housing and Regeneration Act规定了社区土地信托的操作方式和监管模式。而中国目前并没有统一的保障性住房立法,保障性住房分别以经适房、廉租房、公租房和拆迁安置房的形式被加以规范。另外保障性住房的规范性文件效力级别不高,最高级别的文件为部门规章。虽然2008年《住房保障法》被纳入立法讨论中,但是截止目前为止仍然没能获得通过。为了规范保障性住房的开发、建设和出售出租,应当法律的形式对保障性住房进行统一规定,再在该法之中细分为经济房、廉租房、公租房或者分为出租和出售进行规范。

应当规范保障性住房的价格确定机制,虽然各地区经济发展各异保障性住房的定价也应该有所区别,但是国家应该提供一定的计算方法用以确定保障性住房价格以及根据经济环境变化的房价涨跌方式,避免各地方政府随意采用自己的标准定价,造成保障性住房政策实施的随意性和不合理。

3.2 建立统一的管理机构

社区土地信托中信托从获得土地、开发、建设、出售出租、到后期维护管理及社区建设等方面进行统一的管理。这种统一的管理机制更加公开透明、程序制度简便,社区土地信托能够有效的分配房屋资源保障社区成员利益。我国目前缺乏统一的保障性住房管理机构,建设保障性住房的各个流程分别由各个不同的部门进行管理。我国这种管理体制效率低下,不利于切实保障低收入群体的住房利益。我国可以参考社区土地信托的全流程管理,并借鉴新加坡保障性住房管理体制,成立专门的公共住房建设和管理机构实现全流程的统一管理。

社区土地信托为居民所有,受到所有居民的监督,信托董事会由三方代表构成互相监督制约。我国应当借鉴这种监督管理模式,引入居民对保障性住房的投资建设进行监督管理。避免政府完全掌控开发建设过程,与开发商共同合谋以获取不正当利益损害低收入居民的住房利益。

3.3 探索建立土地信托制度

政府可以借鉴社区土地信托制度,开创城市土地信托制度。考虑由政府作为委托人将土地使用权作为信托财产委托给信托机构进行开发运营的制度可能性。最近几年,在浙江绍兴、湖南浏阳和贵州安龙等地开展了以农村信托服务促进土地承包经营权流转的试点。政府可以充分利用农村土地集体所有的性质,结合农村信托的试点机会,尝试在农村建立土地信托制度,利用农村土地建设保障性住房。

3.4  拓宽融资渠道

目前建设保障性住房的融资渠道非常有限,除了政府财政投入外主要就依靠贷款、债券和捐赠。目前实践情况来看,有限的融资渠道并不足以覆盖保障性住房的建设投入。政府可以考虑采用政府和社会资本合作的方式引入社会资本的投资建设保障性住房,并在完成建设后赋予社会资本一定的经营管理权限,对保障性住房进行运营维护(建立物业管理公司等方式)。政府可以通过一系列税收优惠、财政补贴、贷款减息等措施吸引社会资本的投资。另外鼓励建立融资平台公司,通过平台公司的经营性收益作为保障性住房的建设资金。同时也可以考虑培育平台公司上市融资,降低建设资金成本。

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3.5 探索建立土地出让金“年租制”

政府可以探索在保障性住房建设中采用土地年租制,即不要求建设单位一次性交纳全部的土地出让金,而是按一定的年限分期支付土地出让金。这样减少建设单位的融资压力,提高开发商投资建设保障性住房的积极性。另外,将一次性地价支付从总房价中剥离降低消费者的资金压力。

3.6 保障性住房的永久可负担性

目前的法律体系下中国的保障性住房不具有可持续性,经适房一旦进入房地产市场进行交易则丧失了保障性。我国可以借鉴社区土地信托制度,对保障性住房的转让或者转租进行半封闭式管理,使保障性住房始终在低收入人群中流转。不允许房屋所有权人以盈利为目的将房屋按照商品房价格出售,不允许保障性住房进入房地产市场。转让人和受让人的资格条件都应当经过主管部门按照确定的标准进行审批,转让的售价不应高于一定的范围。保障性住房的永久可负担性可以减轻政府新建保障性住房的压力,避免因为保障性住房进入房地产市场而导致的存量减少。

3.7 完善周边配套公共设施建设

政府可以借鉴社区土地信托制度形成统一化的社区建设而非单纯的保障性住房建设由此降低居住在保障性住房中居民的生活成本。通过周边公共设施建设吸引居民居住同时吸引一定的餐饮消费投资,避免保障性住房周边形成“贫民窟”,导致居民生活进入恶性循环,真正做到保障低收入居民的生活质量,引导他们积极改善自己的生活水平形成良性循环和保障性住房的可持续发展。

 

曹珊

全国律师协会建设工程与房地产委员会 秘书长

上海市建纬律师事务所副主任

上海市建纬律师事务所PPP中心主任

上海市建纬(南京)律师事务所主任

陈然

香港中文大学法学院硕士

上海市建纬(南京)律师事务所  助理律师

 

参考文献:

1. 乔志敏、秦建国、李德峰、李国平,社区土地信托制度及其经济适用房制度的标价[J],《城市发展研究》,2009,P33-36

2. 陈菲,美国社区土地信托模式的分析与借鉴,《经营与管理》,2015年第4期,P144-146

3. www.theguardian.com/cities/2017/jan/16/radical-model-housing-crisis-property-prices-income-community-land-trusts

4. 岑剑,美国土地信托的制度起源、基本架构及现实思考,《世界农业》,2014.8(总424),P119-122

5. 骆舒晴,农村土地信托的法律问题研究——以安徽宿州农村土地承包经营权信托为例

6. 许青学,我国保障性住房政策执行问题研究

7. 谭禹,多中心治理理论与保障性住房的多元供给,《城市问题》,2012年第12期(总第209期),P64-67

8. 《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)

9. 《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的建设的通知》(国发[1998]23号)

10. 黄安永、朱新贵,我国保障性住房管理机制的研究与分析——对加快落实保障性住房政策的思考,《现代城市研究》,2010年10月,P16-20

11. 《经济适用住房管理办法》

12. 《廉租住房保障办法》

13. 吴庆玲,北京市保障性住房融资模式探讨,《特区经济》,2012年11月,P51-53

来源:未来城市

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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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