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专家谈城市:4要点重塑京津冀城市群新格局

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文/中国社科院中国特色社会主义理论体系研究中心 李国庆

日本地狭人稠,城市化水平较高。承担日本的首都行政功能和全球性城市经济功能的东京圈,不只包括东京都,还有其周边三县。东京圈仅占日本国土面积约3.6%,人口却占日本总人口的28.3%,GDP相当于日本的31.7%,是世界上人口和经济规模最大的都市圈之一。

东京都向周边三县疏解首都核心功能、带动周边城市一体化发展,是东京成长为与纽约、伦敦并驾齐驱的三大全球性城市的关键因素。对于东亚另一个大型城市群京津冀而言,东京圈的演变过程或许有一定的参考借鉴意义。

“都心”“副都心”和“新都心”

广义的东京,包括三层同心圆圈域:核心层是包括千代田区、中央区和港区在内的“都心三区”,第二层为东京都23个区,第三层为东京都与周边的埼玉县、千叶县、神奈川县三县。

东京圈的发展大致分为三步,第一步是面积约120公顷的“都心”。“都心三区”是东京历史悠久的功能核心区,产业结构不断升级使其持续影响着东京的城市结构。这里的上百栋超高层大厦聚集着约4000家超一流大企业、大商社总部、金融证券以及新闻媒体,政商精英超过23万人,日本的国际金融贸易核心管理功能在“都心”不断强化提升。

第二步是上世纪50年代初的“副都心”建设。1955年日本制定《首都圈整备法》,这部法规旨在改变人口与经济活动向东京一极集中的空间发展趋势,疏解经济功能,确定在以东京为中心、半径约为100公里的区域内推进一体化建设。日本1958年制定的《第一次首都圈基本规划》提出,在东京最核心的快轨环线山手线沿线通勤人口集中的交通枢纽,设立新宿、池袋和涩谷3个“副都心”,上世纪70年代初期建成。其作用是推进建筑物高层化纵向发展,逐步形成繁华街区,承担“都心”地区购物、娱乐、餐饮等服务功能,分担国内商务管理功能。为平衡东京的空间布局,1985年又制定了东部和南部“副都心”建设规划,分担国内经济文化功能。

第三步是上世纪80年代初的“新都心”建设,主要目的是适应全球化背景下外资企业入驻带来的空间需求。1985年日本国土厅制定的《首都改造计划》,对东京“都心”一极结构有两个基本评价,一是肯定论,要保持东京的世界级城市地位,最大限度发挥超大城市的集聚效应;二是改造论,把过度集中于东京的功能疏解到东京圈域内的功能核心城市。日本在东京周围规划了5个自立都市圈,自立都市圈的核心是“功能核心城市”。本世纪初,日本提出了环状超大城市结构计划,建设“核心城市合作城市轴”,以环状方向连接“新都心”城市的交通流、物流、信息流。

东京圈发展机制值得关注

东京圈的形成与发展,遵循了两个基本理念。一是开启法制城市化进程。日本早就立法把东京都和周边一些县纳入统一规划,均衡布局城市核心功能,以缓解东京的人口与产业压力。二是树立作为大城市与周边城市共生的理念。1962年东京都提出“作为首都的大城市”概念,主张东京首先是一个完整的地方自治体,应定位为“大城市”而不是作为“国家首都”加以规划,其意义是东京不谋求利用其作为日本首都的特殊行政地位垄断经济、政治和文化资源,而是作为大城市走市场经济之路。1985年《首都改造计划》倡导追求城市的长久性,提出东京圈应主导国土的均衡发展,在保持日本先导城市地位的同时,培育周边地区经济与文化多元性,实现共同发展。

从经济学视角看有两个机制值得借鉴。机制一是东京的中枢管理功能分化为全球化管理、国内管理和区域管理3个层次。首先是原来与国内中枢管理部门一体的国际事务管理功能独立出来,主要包括制造业和金融机构。在其周边形成了全球性主导产业支援部门,包括媒体、运输通信与信息服务。这些功能集中于“都心”地区。其次是国内主导产业管理功能分化为决策核心功能与辅助性非核心管理功能,前者更加向东京集中,而后者向周边分散。第三是承担区域经济与行政管理的部门向地方分散,日本中央政府地方管理局以及民间企业的东京分社均向周边地区分散。

机制二是企业选址差异化。基本规律是,一方面,作为最核心的“都心”商务区,千代田区聚集着资本金在500亿日元以上的企业,中央区多为50亿日元以下的企业,两者之间的中等企业集中在港区,资本金规模越大,在“都心”选址的倾向性越强烈。另一方面,2000年以后丸之内、日本桥等“都心”商务区业务增长趋于停滞,而新宿、涩谷等再开发的“副都心”周边区域的商务增长显著。主要影响因素是地价、租金价格、建筑物的规模与办公设备,信息通信的技术革新也改变了企业对办公楼的要求。

对京津冀建设启示颇多

借鉴东京圈发展经验,我国的京津冀城市群建设应高度重视以下四点问题。

一是重塑京津冀城市群经济地理新格局,加速要素自由流动。

现阶段制约京津冀城市群发展的瓶颈在于行政分割、市场分割和空间分割导致的要素空间自由流动限制,而破除这“三大分割”的关键在于同城化的顶层设计和开放的共生理念,重塑经济地理、加速要素自由流动。

一方面,京津冀城市要在共生理念下与周边城市协同发展,通过空间结构调整和优化形成多中心的经济地理新格局,利用城市群经济的规模经济和溢出效应来缓解单个城市的拥挤效应,使要素在更大的空间范围内自由流动,改善经济空间联系格局。另一方面还需要制度联动、产业联动和空间联动的协同演进和同城化顶层设计。重点在于以制度联动为引领突破行政区划限制,进行交通网络基础设施的统一规划和产业空间的合理布局,实现空间联动和产业联动。

二是以经济全球化为主线布局京津冀城市群建设。

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀地区的4个定位中,世界级城市群占有首要位置。上世纪80年代东京圈为了回应全球化的需要在周边地区建立了“新都心”,京津冀协同发展战略的制定背景之一,则是北京确定世界城市建设目标。

推进京津冀发展需要全球化发展视野和战略思维,明确推进京津冀一体化发展的最根本目的是建设在全球城市体系中承担特定功能的世界级城市群,疏解首都核心功能、推进区域协同发展的目标是为了提升全球竞争力。京津冀首先需要发展的是世界城市最具特色的金融保险部门、不动产部门、信息通信部门、高端服务部门,把首都圈建设成为国际创新城市群、国际交往中心城市群、国际生态宜居城市群,实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。

三是树立北京“作为首都的大城市”新理念,逐步疏解相关功能。

实现京津冀协同发展的关键是北京需要转变依靠首都的特殊行政地位谋求发展的观念,自觉地以带动周边地区协同发展、缩小地区差别、实现国土均衡发展为己任,做大做强城市经济空间。为此不仅要疏解非首都核心功能,还要研究合理有序疏解首都核心功能。

北京疏解首都文化核心功能将为天津市特别是河北省文化与研究事业的发展提供新的城市功能核心。振兴区域文化与研究活动,创造人口与机构疏解的基本条件,将提高北京周边地区的行政、文化、教育、国际交往和科技研发能力,树立国际性城市新形象,为产业的地区均衡配置提供新动力。

四是创建业务核心城市,由“单中心”向“多中心”发展。

京津冀的空间结构调整是为了确定各城市在全球性城市群中的位置,新的业务核心城市将不再作为某一省市的城市发挥作用,而是作为京津冀城市群的业务核心城市,承担京津冀世界级城市群的业务功能。

北京东南部与东部有天津港、秦皇岛港等国际港湾,加上正在建设的第二国际机场,应借助其地理位置优势建设承担国际交流、国际物流、临空产业与会展中心等复合功能的未来型城市。

除北京和天津“双城”之外,京津冀需要培育人口在200万到500万的大城市。协同发展初期,业务核心城市的重点是建设石家庄—保定—廊坊科技创新中心区、廊坊临空经济区和现代服务业集聚区、唐山新型产业研发与生产基地,承担北京地区国际化企业转移。

 

来源:《经济日报》

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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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