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吴必虎:谁的乡村?

5分钟前
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接棒乌镇,金秋九月,在万众瞩目与期待中,第二届中国古村镇大会在位于黄河下游的“孙子故里”——山东滨州隆重举行。北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授作为大会主席,亲临大会主持并做了主题演讲。具体内容如下:

刚才从议程上看到我们还有两位嘉宾,一位是做乌镇开发和运营的陈向宏陈总,另外一位是北京第二外国语学院曹卫东校长,他们的讲稿都已经到我这里了,因为有重要的事情没有赶到,有一位副总理级的领导要去乌镇,陈总要接待,鉴于这样的情况,接下来由我来滥竽充数一下,给大家来讲一些严肃的话题。 

今天这个主旨演讲的安排很有意思,不是做旅游的人拼命在讲旅游,比如说田园东方的张诚总来自房地产界、阳光传媒集团的朱芸女士来自传媒界,他们的演讲都围绕乡村旅游和创意旅游,可是我一直在做旅游今天却不讲旅游,我讲农村、讲乡村,所以我的题目叫做“谁的乡村?”,基本上不讲旅游。我想这个话题正对前面两位的商业化(当然他们的商业模型对乡村的可持续发展是有帮助的),今天来讲一个更加“冷”的思考。我想这是一个很重要的话题,因为中国的乡村已经进入到了一个新的发展转型的关键阶段。

 

讲三个角度的问题

一是制度制约,也就是说农民在法律上有哪些权利,有哪些义务。农村由传统的农业社会就地现代化、就地城镇化以后,现有的法律体系是不是不合适了?还有哪些问题出现,就这些问题做一个冷静的思考和探讨;

第二个是农村的产业升级,不是过去仅仅种地这么简单的事情,而是多态融合和多态提升,就像刚刚张诚总讲的田园东方的实验,包括朱总讲的张北草原音乐节,草原音乐节是什么,属于娱乐业。我相信朱总可以继续在理论模型上加以提升,而不是赤裸裸的硬广,仅仅说擅长音乐节。同样的事情,如果我来讲我会讲逼格高一点的感觉;

第三个叫社会重构,农村全是老太太,全是留守儿童,爸爸妈妈全部进城打工了,乡村社会有一种溃败的感觉,所以农村社会如何构建新的社会结构是需要我们认真研究的。这三个话题还是比较严肃的,商业化程度少一些的。

01度制约:农民集体所有制已被架空?

制度制约,我核心的观点是农村的集体所有制实际上已经被架空了,集体所有制是说土地、当地的各种资源是农民集体所有,而且是以村集体为基本核算单位,也就是说乡政府,县政府,包括住建部、农业部这些部长们,能不能干预农民的生活,干预农民的生产过程,从法律上讲,这些部门是没有法律授权的,或者说部门立法与宪法冲突的。大家知道中国政府有一个施政方针叫做“法无许可不可行”,就是法无明文规定你就不能这样做,我们执政都要求有这样一个法治结构。

谁的乡村?应该说它的基本问题是乡村土地的物权问题。说明: IMG_259这个地是谁的,大家知道一九三几年至1949年新中国建立,毛泽东通过各种途径,那时候没有WiFi、没有微信、微博,只能是自己手写,然后通过延安电台相关的广播,南京或者重庆《新华日报》等途径说土地革命,土地革命以后结果给谁呢?给农民。这实际上就是说农村的物权归农民。

何谓物权?法律上特别清晰,它是直接支配,而不是间接支配,而且是排他的,就是说我能做,其他人不能做,这是我的。物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。这个物权是法律上的理解。

乡村土地所有权是谁的呢?实际上从《宪法》里面看非常清晰,是农民的,不是乡长的,不是县长的,也不是部长的。比如从1949年中国人民政治协商会议共同纲领,一个关键词特别清晰,叫做“农民土地所有制”。大家可以查一下,非常清晰,从地主阶级的封建土地所有制变成农民土地所有制,那时候把地主的地拿过来给农民,这是1949年的说法。到了1954年,宪法也是特别清晰的,叫做“农民的土地所有权”,农民是谁,是一家一户的具体农民。到了1975年,宪法有点变化了,叫做“社会主义劳动群众集体所有制”,第一你是劳动群众还不行,必须是社会主义的,社会主义劳动群众,不是一家一户农民的了,从1954年到1975年,其间有变化,单个农民家庭变成集体所有制,那么集体所有制到底是哪个集体呢,集体可大可小,全中国13亿人放在一起也是一个大集体。但是法律讲的非常清楚,要么是生产队,要么是大队,这两个单位作为集体的说法没有变化。1978年改革开放以后宪法又有变化,“社会主义劳动群众集体所有制”提法没有变,但是明确了以队为核算单位,这个队是生产队,不是村(大队)。

到了1982年,宪法出现较大的转变,提出家庭承包经营了,所有权淡化而强调经营权。当时因为邓小平和万里以安徽为试验,在全国推广包产到户,分到每家每户,农民特别高兴,但是农民没有学过法律,不知道1982年宪法有退步。第八条说农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,村这一级统一经营和分包到户相结合,这是双层经营体制,经营权这一块是强调的,但是所有权退步了,农民的集体所有权虽然还有,但是和统分结合的。所以到了1982年宪法之后,弱化了所有权,这方面一直没有改,延续到现在。这是我们梳理了一下宪法的变化过程。

从全球角度来看,土地所有制是什么样的情况呢?应该说绝大部分国家允许土地私有,农民的土地属于私有,180个国家和地区是允许的。但是每个国家到底允许多少呢?实际上叫做公私兼有,就是中央政府和地方政府层面可共同所有一部分土地,私人也可以拥有一部分,即公有的部分和私人所有共同存在,但以私有为主,这是全球主要的土地制度。

再来看看现行《物权法》、《土地管理法》和《城乡规划法》是如何对农村土地物权(所有权、使用权、经营权)进行赋权或减权的。从物权法来说土地是集体所有,但是土地上的房子是农民所有,现在乱拆房子是侵犯物权的,因为它是私人的。

从《物权法》来讲,集体成员如何行使物权也规定的很清楚,是以村为单位。这个村可以是集体经济组织,可以是村委会,或者是两个以上的农民形成的集体组织,总的来说是以村为基本单位,也就是说一个地方土地物权的使用,从法律上来讲,是村集体组织,不是村以上的任何组织。

从《土地管理法》上来讲对于土地确权也是比较清晰的,第八条说农村和城市郊区的土地属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于农民集体所有。1982年之前,自留地明确说是个人所有,但是1982年宪法以后,把自留地也变成集体所有。就是集体一高兴,可以重新分的。这是从土地管理法的一个方面。

另外一个《土地管理法》对耕地保护特别严格,不管是城市化特别高的上海,还是城市化比较低的西部地区,每一个省一级单位要求都要有80%的耕地划入基本农田保护区,像北京、上海房价为什么高,这个地方的农田必须得80%保持耕种用途而不得作为建设用地响应更高水平的城市化。从全球来看,像美国东部沿海地区,全国70%、80%的人口可能集中在东部沿海,那东部沿海就没有必要保留那么多的耕地,但是中国的法律是这样规定的,不管是经济发达程度、城市化水平高低,《土地管理法》要求各个省都要将耕地的80%作为农田保护区,也就是说上海要种地,北京郊区也要种地,这完全是比较落后的一种小农经济立法思想。

另外一个是把农民的土地使用权和经营权进行分离,但是基本上以村内的流动为主,外面的流转是非常限制的,流转或者是用于农业耕作的可以出让经营权,但是所有权不能动,所有权只能村内部流动。

再从《城乡规划法》来看,大家发现,住建部主导的城乡规划法有过一次巨大变化。1989年立法叫《中华人民共和国城市规划法》,也就是说住建部部长只能管城市里面的建设规划。从2007年这个法改了,因为中国城市内部土地已经用完了,然后地方政府财政要靠土地赚钱,怎么办,法律改了,又开始欺负农民了,改成《城乡规划法》,这个变化非常大,政府干预乡村程度越来越高,原因很简单,就是看中农民的地。

最近住建部讲了2020年前要实现乡村规划全覆盖,大家如果看了我的公众号“虎说八道”,就知道我是反对这样的做法的,很多原因我就不再讲了。从《物权法》来讲,住建部是没有权力去干预村规划的,因为地是我们村集体的,村以上的单位是没有法律依据来干预我的。大家知道,过去政府过度干预乡村的结果就是乡村消失,大量美丽的旧乡村变成非常丑陋的社会主义新农村,大家看到(如下图)上面这三个是没有规划之前的乡村,特别美,下面三个是规划后的新农村,经过住建部主导推动的新农村建设,非常丑,远看像坟墓,近看像兵营,这就是政府过多干预的结果。

综合一下中国的立法情况,中国的农民在物权方面不断的被削弱,而且赋予你经营的权利和使用权很短,所以短期赋权,物权削弱,它的负激励后果非常严重。

第一个问题是物权削弱。比如说建国以来,1949年农民的土地所有制,1954年农民的土地所有权,1975年社会主义劳动群众集体所有制,1978年社会主义劳动群众集体所有制,1982年变成家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,强调经营,这时候所有权弱化。城乡规划呢?以前只是城市规划,从2007年开始包括了镇规划、乡规划和村规划。

第二个问题,租期或使用权时限很短。《土地管理法》规定农村土地经营期30年,农村土地承包法也是耕地30年,草原30—50年,林地30—70年,城市房子的地70年,这种短租行为或者叫作不稳定性,搞的大家心思都不稳定,它的恶果是什么?短期创业的积极性没有,这有两个后果。

第一个后果是不利于财富的创造。有一组数据,中国19%的富人的资产已经外移了,另外30%富人准备财产外移。海外投资都准备到美国、新加坡、加拿大买房子,所以大家知道,中国富人去买房子,拯救了美国的房地产。中国的房地产为什么那么多的危机,其中一个重要原因就是钱流走了。另外60%的富人想离开这个国家,大家知道富人意味着什么,他钱多并不重要,重要的是他会经营,会管理,会创造很多就业机会,来解决大家的就业问题。大家知道中国央企占有最好的资源,但是它只解决了很少的就业,60%的就业机会是民企提供的,所以社会稳定要靠这些富人。他们中的16%已经移走,还有44%正在考虑,也就是说60%,即其中一大半人不想待在这个国家,这是很糟糕的一个情况。当然外国的信托公司非常高兴,很多海外的信托公司就盯着中国富人。这是第一个问题,大家不想创业守业了。

第二个,负激励不利于文化积累。我们数一数中国世界文化遗产、文化艺术当中,很多是老百姓创造的,也就是说世界文化遗产来自于民间财富积累与土地私有及市场流通,如西递宏村是农民创造的,丽江古城是农民创造的,苏州古典园林是私人创造的,它不是政府投资的,开平碉楼与村落也是农民创造的,福建土楼是农民创造的。没有一个是住建部搞规划搞出来的,全是农民想怎么盖就怎么盖,这是文化积累。

如果按照我们现有的土地制度,我们会不会在200年以后,没有任何文化遗产留给后代?这个对不起后代呀。这是非常严重,也是一个非常重要的问题。所以我的建议叫做谁的地盘谁作主。中国物权法、宪法都讲的清清楚楚,中国的宪法规定是农村集体所有,集体来决定我要不要建房地产,要不要给东方园林,要不要给杨澜,不是住建部等部门说了算的,你没有权利,因为地不是你家的,是农民家的。你如果不想给农民,很简单可以把宪法改了,就是改几个字而已。如果想要宪法的尊严,那就落实宪法精神,让农民作主使用土地、享受土地用益物权、担保物权。

具体的建议是,农村土地租赁期可以延长,村集体决定要不要进入市场、怎么进入市场。当时邓小平说分地,每家每户分,由当地村集体农民共同选择。但是江苏华西村就没有分,因为村集体决定大家一起干,当时好多村是保留共同经营模式的,像咸阳的袁家村决定是一起干的。所以村集体选择农地转化,但是《土地管理法》对农民的控制简直不象话,简直把农民当农奴,只能在地里干活,只能种农作物,开发房地产想都不用想,小产权违法。

02产业升级:一二三产融合发展困境

大家知道农村的一二三产融合发展一直在提,但是一直搞不了。我们不仅要问:工业化和城市化,你要虐农到何时?我们一直在城市化过程中欺负农民,工业为核心的资源配置制度就是抑制农民,束缚农民,欺负农民。农民老实,我是农民的儿子,我爸现在还居住在盐城农村,我必须为农民说话。建国后政府实行城乡剪刀差,严重榨取农村的剩余价值,让城市得到发展。大家可以发现,工业用地长期占城市建设用地大头,可以说是免费的,低价的。全国到处都是开发区,这些开发区的地哪儿来的?全部是从农民手里拿的,而且是低价拿的,等一下说土地的拿法,很不符合市场规律的。

二元制度仍在剥夺农民土地用益物权,断绝了农民的融资可能。征收农民土地权益是按照土地上种的庄稼的价值来核算的,种棉花种玉米的价格乘以10倍、20倍,最多不能超过30倍的价值给农民进行补偿,但是卖的时候就不再按照上面种植的粮食的价格,而是土地本身的市场价值,那么翻几百倍呀,也就是说征收土地按农业价值补偿而出让时按工商业价值。大家知道上市公司面临破产,卖几套房子就好了。在这样的体制压迫下,农民不可能靠出让一部分村集体土地进行融资,然后进行投入和再生产,第一桶金永远没有,所以说土地补偿制度是欺负农民的。

二元制度仍将农民捆绑在农地、排除在市场之外。农村土地第一不得买卖,不管是个人还是村集体,但是根据《物权法》和《宪法》实际上是可以买卖的,这个是用益物权啊,因为他有土地权,是排他的,他有独立处置权。另外,未经依法批准不得将承包地用于非农建设,也就是说流转的时候也必须用于农业,这样就把农民进入二产、三产的道路堵死了。

《土地管理法》和《物权法》等各种法律严格控制农用地转建设用地,不管建设用地是二产还是三产,这是是法律的束缚。但是中央说农民要一二三产融合发展,咋就搞不起来呢?

中共中央2016年一号文件有一句话叫做“着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,一二三产业融合发展”。2015年的一号文件也提出要“推进农村一二三产业融合发展”,但就是发展不起来,为什么?因为一二三产融合发展就要求土地要一二三产融合配置,但《土地管理法》等不允许农民把地用于其他的作用。即使可以用于非农产业发展,但是必须走一个特别繁的法律程序,启用集体建设用地,但是很多农村以前没有搞过乡镇企业,也就没有多少集体建设用地,这对农村产业结构调整带来了很大的束缚。国务院也根据中央一号文件从人口—产业—土地方面发布了一些措施推进农村转型,每年发文件就是推不动,最大的问题就是法律没有改过来。

在目前农村面临产量提高、价格高昂、补贴下调、信息战争等新情况时,过去那种以“产粮、限地、唯农”为目标的法律制度还要墨守成规多久?长期以来,我们就一直被洗脑,认为中国必须搞计划生育,人口会一直增长,增长到18亿以上,所以必须死守农村18亿亩耕地红线,要保障国家的粮食安全,农村一定要以种地为主,别的啥也不能干。这种“科学的谎言”怎么来的,我们可以理性地分析一下。中国的粮食连续12年连续增长,但是还是不允许其他的用途。如法律说耕地一旦被占用必须等面积复垦,不管是城市化多么发达的地方,都必须复垦,实在不能就地复垦的,也要到别的行政区、也要到其他地方复垦。法律还规定,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼,实际上非粮化才能赚钱,种葡萄1万块钱一亩,但是种玉米只有1千块钱一亩,但是法律规定不允许农民在基本农田保护区里面种林果赚钱。

世界粮食组织说一个国家只要有18%的库存销售比就够了,粮食安全即可保障,最高到30%。但是中国的情况是“四高”,12年连增长,高产量,高价格,高库存,高进口。我们为什么那么多库存,那么多产量还进口?因为外国粮食便宜。

但是还有一种情况就是万一打仗怎么办?在信息化和导弹部队时代,你打仗能打三年吗?现代化信息战争中解决了导弹基地和机场就不打了,两三个星期就解决问题,现在的冷战思维导致了我们国家把农业弄得太死了。

房价调控因城施策,只能让疯狂传染,财富向少数人转移,造成更大两极分化。大家知道,这两年房地产特别疯狂,农民有没有从房地产得到好处?最近两天,房子涨得厉害,有很多故事,上海人闹离婚潮,长沙有位青年,与女朋友同居已经怀孕了,由于没有房子不让结婚,最后跳桥自杀了。伴随着房地产高涨,一个连年亏损就要被取消资格的上市公司卖了两套学区房,马上就变成了盈利的公司保住了马夹。地是农民的,但地产狂欢却将农民排除在外,这就是不合理。所以我的建议就是放开建设用地,特别是沿海城市,发达地区珠三角、京津唐、长三角,提高建设用地供给,房子价格马上就会降下来,不要搞那么多苦逼的房奴。

如何实现乡村产业重构?土地、生态与文化资源是核心价值,就是靠土地、靠环境、靠文化,来实现乡村产业结构非升级。这个是我们讲的产业结构调整,必须动筋动骨,而且小打小闹是改不下去的。

0      03 社会重构:谁愿进城谁想下乡?

农村除了产业问题,社会问题也很严重,怎么处理?农民进城,市民下乡,这两个一进一出,土地制度要相应改变,因为不改变你无法促进社会的重组。

谁想下乡?高速城镇化造成乡村社会危机。由于时间关系,我把ppt很快放过去就不多讲了。

快速城镇化,使得中国的城镇数量增长,乡村数量相应大量减少,这是一个很大的社会变化。在高速城镇化背景下,自然村的崩溃,整个传统村落变成了只有老年人、留守儿童的一种社会状态,乡村社会面临崩溃。这种崩溃,面对农民进城以后,空心村的危机大量出现。空心村要复兴,怎么复兴?我们想出一个新的办法,即对农村的389961部队进行换血。

农民主动或被动进城时,却有另一批人想到农村寻找新乡愁,他们叫新乡绅,也叫还乡团,这是中国社会的一个巨大变化。这种变化跟中国的经济变化,中产阶级的形成是一致的。从世界银行的报告来看,中国城市中产阶级已经真的形成了。不同的省,可能中产阶级的规模不一样。基本看出来,沿海地区,以北京、广州、上海三个一线城市,8个二线城市,其他三线城市、四线城市,这些城市是中产阶级的主要核心,他们都有下乡怀旧、寻找乡愁的需求。

新乡绅的形成,是中国未来非常大的社会变化。过去的乡绅是不用下乡的,就住在乡下。1949年以后,传统的乡绅被消灭掉了,但是现在新的乡绅再次形成。

旧乡绅没落以后,田园东方那么多房子卖给谁?大地乡居的乡村社交场乡咖、在地美食风景食课的使用权出售给谁?实际上主要是给新乡绅。随着这样的乡绅出现并越来越多地下乡,就出来一个新的社会结构叫“村里来了新乡绅”。新乡绅时代主要是三种人的融合,一是本地村民、一是当地返乡的外出创业人员,第三个是外地人择居,三种人混居于一村,最后形成乡居时代。

城市居民的乡居需求,成为空心化乡村重新恢复活力的主要的社会动力。

为什么我们滨州能够变成一个新的开发模式?因为新乡绅时代来了,新乡居时代来了。

以下是大地乡居把农民的房子租下来,进行改造,一系列的图片。

谁的地盘谁做主,应当由村集体自主决策土地三权(所有权、使用权、经营权)。未来农村不仅有农民,而且也有市民,二者共同融合为乡村居民,共同建设诗意的乡居生活。要实现这一目标,就要放开土地政策,让农民有资本进城,让市民有土地下乡。

让农民有资本进城,这个资本是怎么来的?就是他的土地可以经营。市民有土地下乡,凯撒的归凯撒,上帝的归上帝,该政府管的政府就管,不该政府管的,政府就不要管。

好的,我的发言到这里,谢谢大家!

 

来源:吴必虎先生微信公众号“虎说八道”

乡村 吴必虎
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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