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内地轨道交通如何借鉴港铁模式——城市轨道交通投融资机制创新研讨会之专家解读

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文/未来城市 研究员 吴敏 黄滢

截至目前,全国有43个城市的轨道交通建设规划获得批复,规划总里程8600公里,在各地掀起了一轮轨道交通建设的高潮而轨道交通造价高昂,依靠单一的以政府为主的融资模式,难以支撑这一庞大规划,因此,投融资模式创新成为关键。9月8日下午,国家发展改革委组织召开了城市轨道交通投融资机制创新研讨会,召集政界、商界、学界等相关人士共同出谋划策。会后,包括有着丰富轨交实操经验的西南交通大学上海研究院副院长兼TOD研究中心主任朱晓兵等专家接受了未来城市的采访。

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西南交通大学上海研究院副院长兼TOD研究中心主任 朱晓兵

未来城市:这次会议召开的时间节点正值新一轮轨道建设高峰期,您觉得有何特殊意义?

朱晓兵:在经济持续低迷、人口增长放缓、地产库存庞大的宏观背景下,国家希望通过大力投资基建来稳定经济。同时,新型城镇化发展寻求更科学的发展模式,需要在投融资改革上实现突破。近年来,大家清晰地认识到引入社会资本是投融资改革的必由之路,然而PPP(公私合营伙伴关系)的推行效果并不理想。

国家发改委以如此方式从投融资角度研讨综合开发尚属首次。我认为,相对会议内容而言,更为重要的是会议召开这件事情本身以及参会人员的组成和级别。

与会者包括发改委、国土部、住建部等部委负责人、相关城市发改委负责人、相关分管市领导、43个城市轨道公司负责人,相当于TOD(以公共交通为先导的城市综合开发)发展的各相关利益主体齐聚一堂,这表明了中央政府、地方政府和企业对轨道交通发展的重视与决心。以前的城镇化进程中,轨道建设重投入、轻产出,对全生命周期的成本收益考虑不足,地铁运营商负担沉重,难以实现可持续发展。

国家发改委在会议中肯定了综合开发反哺轨道的方向,这是对先行先试城市的认可,对今后的探索创新是有利的,也为日后各方深入探讨细化问题奠定了基础。

未来城市研讨会中内地地铁公司各位负责人介绍了各地发展情况,您觉得目前阶段,内地地铁发展最主要的有哪些不足

朱晓兵:与港铁等发展较成熟的案例相比,内地主要在技术、经济、体制三个方面还存在不足。

在技术方面,空间整合和时序协调是两个最主要的维度。轨道最初只是作为交通基础设施而存在,TOD逐渐兴起之后,上盖开发开始成为轨道站点的重要选择。但是,一般交通基础设施和上盖开发的设计标准是不同的,消防就是其中之一。另外,轨道交通和房地产开发项目的规划设计审批时序有一定错位,对一体化建设的开展造成了很大阻碍。

在经济方面,最难的是对站点周边土地价值、尤其是轨道交通建设带来的溢价的认定。从兼具公益和市场特性的TOD项目特点、以及技术统筹优势来看,轨道公司无疑是最合适的综合开发项目的操盘手,但目前轨道公司在综合开发方面的责权利并未界定清晰。

在体制方面,TOD是跨界、多专业和全产业链整合的产品,我们目前的政策法规和体制机制不能完全匹配,必须进行相关的机制改革和创新才能保障TOD项目的推进。

TOD的本质是城市与公共交通协同发展的空间模式。对地铁及其周边进行综合商业开发,理论上会给土地和物业带来有1+1>2的增值效应。由于综合开发同时具备公益和市场的特性,如何界定和量化区分这两种特性就成为难题。例如,该不该像港铁一样把轨道公司当作100%按市场原则运作的企业,会直接影响轨道公司对投融资模式的选择,以及在综合开发中的角色。

未来城市:似乎,各地的轨道投融资方式颇多创新,会议上也有不少分享,单纯的轨道项目投资收益低,如何做到广泛、有效吸引社会资本参与?

朱晓兵:地铁本身属于准公益性产品,建设运营成本高,但无法完全由市场决定票价,因此依靠地铁本身难以实现盈利。但另一方面,建设地铁会产生极大的溢出效应,能够带来沿线土地和物业的增值。如果将这两种资源打包,可以形成整体盈利的项目,以此来吸引社会投资人。

值得注意的是,目前的轨道交通PPP项目中存在诸多认知误区,一方面是轨道公司更多关注于建设阶段资金缺口,对运营阶段的资金压力认识不足;另一方面是社会投资人(目前绝大多数是施工类央企和国企)急于揽获施工承包合同。双方都对建设阶段之后的风险认识不足或故意视而不见。

真正健康的轨道交通PPP项目,必须把轨道交通自身的建设成本、运营成本以及运营收入一笔笔算清楚。如果考虑以土地综合开发收益作为部分对价或参与反哺,则还必须对站点周边土地的价值进行科学的量化分析与认定。

未来城市:与会的国家发改委副主任胡祖才表示因地制宜选择投融资模式是改革关键之一,那么,因地制宜的关键因子是什么?一线、二线乃至三线城市发展轨道交通所需的投融资模式有何差别?

朱晓兵:香港的“轨道+物业”模式无疑是一个典范,但其成功绝不应该仅仅归功于香港铁路公司,更与香港的土地政策、公交都市战略、市场化运作等密不可分。

在中国大陆,由于城市环境、政策法规和体制机制的不同,无法直接复制香港地铁的模式。从这个意义上说,内地先行先试城市的探索、创新经验,反而更具有价值。

TOD投融资模式研究必须因地制宜,就是说要根据具体城市的具体情况,综合考量交通、市场、政策等关键因子,针对各城市的财力、资源和政策机制等情况,设计合理的投融资模式。

 

未来城市:内地地铁快速发展,目前已经有43个城市的城市轨道交通建设规划获得批复,规划总里程约8600公里,是否“过热”之嫌?城市轨道交通的建设周期和运营周期较长,如何在机制上保证城市轨道交通事业在财务上的可持续

朱晓兵:从国家层面来说,大力发展轨道交通,除了要考虑轨道交通自身的盈亏外,还应当看到其在拉动经济增长、创造就业机会等方面产生的社会效益,是正确的选择。从具体的城市来说,是否上马轨道交通,和城市本身的定位、财力、资源,尤其是对近远期投入产出的考虑密切相关,是否合理难以一概而论。

但无论如何,一旦决定发展轨道交通,TOD就是城市发展的必选项,一定要把轨道交通的溢出效益在合理的范畴内最大化,并且一定不能只考虑眼前的投入产出,必须要从项目全生命周期可持续发展的角度,选择成本收益最优的投融资方案。

对这次会议的意义,并非所有业内人士都持乐观态度。深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林认为,此次会议还未涉及问题的关键,即地铁是什么性质的事业,地铁公司是什么性质的企业,研究请楚后才能确定以何种方式进行投融资和补贴。大而化之的办法无法改变各城市目前盲目跟风的现状。

在接受未来城市采访时,赵鹏林表示,即使不提二线城市,北上广深各城也对轨道交通的认识迥异,投资和补贴政策不尽相同,顶层设计尚在摸索当中。如果一哄而上,只怕给城市未来的安全和财政带来压力。地铁建设在深圳花费了至少20年,运营将是更长久的事,这是一个城市最大最持久的一笔开支,值得谋定而动,至少边谋边动,动了再说这种思想很危险。

对于机制建设,赵鹏林表示,地铁建设是个长久的事,不可能一蹴而就,因此机制建设也需要时间。机制的建设并非凭空而来,它可以在原来的基础上不断修改,一步一步提升。

香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉认同赵鹏林的观点,并表示:“不管是政府持有还是社会公司持有,持有的可持续性以及公共服务的持续性改善才是关键。谁持有,什么模式并不重要。”

(未来城市研究员邱斐、岳钰君对本文亦有贡献)

轨道 交通 专家解读 研讨会 机制
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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