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李铁:特大城市限制人口,开错了城市病的药方

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8月22日,《上海市城市总体规划(2016-2040)(草案)》(以下简称“上海2040”)面世,明确2040年人口控制目标为2500万,十余天来,引发社会热议。外来人口到底是特大城市不可承受之重还是动力源泉?城市人口有没有“上限”之说?如何破解城市之间“冷热不均”问题?中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁就此接受了未来城市的专访,在澄清相关认知误区的同时,详解了大城市发展的规律。 

李铁 特大城市人口

中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁

文/未来城市研究员 岳钰君 邱婓

大城市病并非人口聚集的原罪

未来城市近年来,特大城市纷纷提出人口“天花板”的控制规划目标,上海最近的举措是最新例证。一些国际知名的城市规划学家一直强调人的因素对于城市活力的影响,认为不应限制城市人口增加。那么,限制人口是不是特大城市未来发展的必选项?

李铁:限制人口在国家间是一件非常正常的政策。限制移民,等于限制外籍人口分享发达国家的公共福利。但是,随着人口增长率的下降,公共福利水平过高,一些国家又不得不通过大量移民解决低端劳动力供给问题,这种状况,欧洲和美国都存在。日本限制移民的政策很严,结果就是在一些服务业领域,大量的老龄人口仍然在就业。

如果我们从城市的人口结构分析,城市的人口应该在不同的就业年龄和不同层次的就业岗位上实现均衡供给。不过,这应当是由市场调节的,也就是市场根据对劳动岗位的需求自动调节用工数量。需要指出的是,市场调节只有在开放性的城市人口流动政策下才会奏效。

其实中国在就业供给上,城市的绝大部分政策是开放的。除了少量所谓的高端就业岗位,包括公务员,因为与落户有关,其他大部分劳动力的流动一直是敞开的。目前看到的所谓人口控制政策,主要是从以下几个方面考虑:

一是控制外来人口的落户,这在北上广深已经是长期持续的政策;

二是控制低端人口,在居住证和落户条件上制定苛刻的限制性因素,例如学历、年龄、职称等;

三是控制所谓低端产业,把一些可能导致外来人口特别是农村人口大量进入城市的产业和行业限制住,从源头上控制劳动力就业人口的涌入;

四是控制购房和贷款,严格区分本地和外来人口的公共服务差别,等等。

其实,限制外来人口落户大概出于以下几个方面的目的:

一、平衡本地人的利益诉求。有限的公共福利放大到外来人口之后,会降低户籍人口的公共福利水平。例如高考的名额,如果增加了外地人子女入学,本地人的升学率就会收到影响,在总量上是百分比的问题,但是到了每个家庭则是百分百的损失。

二、推卸政府理应承担的责任。把管理的责任推卸给人口过多,实际上大量的主观决策都是由于短期行为政绩行为造成的,有些是体制原因,有些是主观因素。之所以产生城市病,更多的是对发展规律认识不足。把这些推卸到外来人口身上,政府应担负的责任会大大降低。

三、对于净化社会环境的行政需求。我们看到的是通过行政资源堆积起来的视觉城市,已经形成的城市视觉景观也代表着政府的政绩。中国社会几千年的传统就是要面子,一直延续到我们的城市管理上。如果外来人口过多,特别是农民工太多,这些低收入人口相关的就业空间和居住空间,与我们多年打造的景观形态严重不符,管理者会认为影响到城市形象和城市品牌。

四、断了后续进入者的想法。严格控制,低端产业迁出等,就是不希望很多人追求特大城市的公共福利而持续进入,加大政府持续地满足公共服务水平的财政负担。

图:广州城中村

未来城市:早在20年前的《上海市城市总体规划(1999-2000年)》中,就已经有过在2020年将上海总人口控制在2000万左右的计划,然而2005年上海总人口就突破了计划数量,2015年上海市人口已达到2426万人,那么2040年2500万人口控制目标是否有现实意义

李铁:如果我们尊重市场的话,人口的流入和流出符合城市发展规律,靠限制是限制不住的。无论北京还是上海,从上世纪八十年代就要限制人口,到现在也没有限制住,人口都增长了一倍多。原因在于,城市发展政策仅靠行政命令和一厢情愿的计划经济思路是无法发挥作用的。可能政策的作用限制了户籍人口的增长,但外来人口的增长已经超过了户籍人口的增长。上海提出的所谓的2040年控制到2500万人口的目标如果要想实现,除非把郊区区县划转到其他省份,要不就是统计上造假,否则根本不可能完成。

图:北京地铁高峰期人流堪比春运

蛋糕分不均,主城区“生病”,辖区“吃药”

未来城市既然行政命令难以限制外来人口涌入,政府应该在城市发展中扮演怎样的角色?

李铁:国际上发达国家对移民有限制,但是并没有比我国的户籍制度更严格。因为制度和劳动力短缺的压力,使欧美国家在移民政策上还是有很大的弹性。城市的人口规模是限制不住的,行政命令只是限制了公共福利的供给,使城市的人口分为本地和外来人口,人为地划分了不同的人口群体,这不是个好的现象,也是未来要改革的内容。中央对于户改已经提出了一系列的政策,关键在于特大城市应该怎样贯彻落实中央的有关政策精神。例如,特大城市的主城区可以控制,缓解人口高速增长的压力,但是周边中小城市和小城镇不应该再限制,而且政策已经明确规定放开。北京上海如果仍然带头限制,上行下效,我想地方的贯彻落实也会成为问题。

因此户改实际上是两条腿走路,一是加快中西部地区和大城市以下规模的城市放开户改的步伐;二是在特大城市抓紧居住证制度的实施。要说明的是,实行居住证制度,不是要增加门槛,而是要逐步追加公共福利均等化,为实现最终户改的目标——取消城乡户籍、本地和外来人口的户籍差别奠定基础。

未来城市:上海规划中提到的2500万人口,是指主城区还是行政区?许多人认为建立城市副中心是解决人口增长问题的良方,但据悉上海副中心规划多年却未能实现理想效果,人口密度在一座城市的分布怎样才合理?

李铁:特大城市的公共福利政策是不限制在主城区的,所谓限制更多的是限制公共福利的供给。城市病发生在主城区,吃药的却是辖区,这听起来是管理的问题,实际上是利益问题。中国的城市严格讲是行政辖区,北京或上海都相当于一个省的管理空间和人口规模,但真正的城市病其实只发生在主城区。

建立副中心疏解人口也是拍脑袋的决定。我们曾经举过发达国家的例子,大城市周边的中小城市发展,会大大缓解主城区的压力。这些年,无论北京还是上海,在城市管理政策上,都严格限制周边中小城市的发展。其实上海周边有很多中小城市,例如安亭镇就有至少十几万人。如果允许这些城镇发展,并把轨道交通相连接,上海辖区内就会形成以轨道交通相连接的密集的中小城市群。通过轨道交通网络的构建,实现人口居住和就业的分流,也会大大减少中心城区人口过多的压力。因此,建副中心不切实际,完善链接周边中小城市和小城镇的轨道交通网络才是合理的选择。

大中小城市协调发展和都市圈都涉及到现在的城市管理体制问题。如何在政策上促进中小城市的发展?要改革现行的城市设置的管理体制,要放开达到一定人口规模的中小城镇设市的限制。同时,也要改革目前的等级化城市管理体制,把区域管理和城市管理分开。目前可以做到的是,先通过轨道交通建设把中小城市和小城镇与中心城市连接起来,促进人口和要素按照市场的原则在城市间合理分布。在行政资源分配上和管理权限上,应该向中小城市和大镇倾斜,给予中小城市和大镇按照市场规律发展的机会。

图:“上海2040”规划提出:构建包括宁波在内“1+6”上海大都市圈,城市间90分钟可达

资源承载力是伪命题

未来城市:现有技术条件下,城市资源的承载力有限,不断增长的人口对于城市资源利用会不会造成更大压力?对于有限的资源,北京“以水定城”的思路是否合理?应当如何用好价格杠杆?

李铁:资源承载力是一个伪命题,只有城市才能最高效率地利用资源。我们曾经做过调查,上世纪八十年代,北京用水量和现在几乎相等,而人口增加了一倍多,原因在于城市的用水效率大幅度提高。

另外,可以通过市场调节的办法。稀缺的资源可以通过价格杠杆来调节,自然会减少浪费。目前之所以价格改革推行不下去,还是既有的利益结构在发生作用。一方面政策上不愿意触动户籍居民的利益,另一方面又限制外来人口的落户。实际上资源承载力的根本是财政的承载力,财政的蛋糕到底分给谁?

限制外来人口,就是制约创新 

未来城市:《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计,截至2015年底,上海全市户籍人口中60岁及以上老年人口达到436万人,占总人口的30.2%。预计2018年,上海户籍60岁及以上老年人口总数突破500万,2020年总数将超过540万人,而上海的生育率大约为0.7,只有更替水平的1/3。人口限制会不会因此影响上海的创新能力?

李铁:解决人口老龄化问题的根本,在于放开上海市的人口限制。从19世纪末开始,到上世纪中叶,上海从来未限制过人口,所以上海的活力始终存在。改革开放之后,上海对外来劳动力的包容,也导致大量农村和外地人口进入上海就业,上海的活力也没有下降。调整人口结构,放开人口管理是增加城市活力的关键。现在的政策只会封闭上海的人口结构,导致上海的创新能力降低。从人类城市发展的历史看,开放的城市是最有活力的,反之的结果可想而知。

很多特大城市的政府官员把大量人口进入作为导致城市病发生的主要原因,这实际上忽视了两类问题:大量人口的进入带来了活力,弥补了劳动力供给不足,特别是解决了服务业人口不足的问题;许多外来劳动力都是社会的精英,他们之所以背井离乡,是因为他们有创业精神,实际上给城市的人口结构增加了新鲜血液。而且这些外来人口绝大部分是年轻人,年龄结构的优势还给日益老龄化的城市带来了生机。

实际上,城市已经离不开外来人口。根据我们的调查,凡是外来人口数量多、占比重大的地方,经济发展水平远远高于其他城市,无论特大城市还是小城镇均是如此。人口的流入和流出反映出一个地方经济发展的活力,这是最基本的道理。东北地区以及很多中西部地区正在为人口的流出而发愁。湖北、河南、四川等地人口流出数量在大大减少,这些省份和相应的城市活力也在增加。

未来城市:上海要向全球城市方向发展,全球城市更加要求包容性,人口的限制对于全球城市建设又怎样的影响?

李铁:总书记在一系列关于城镇化和城市工作的讲话都反复提出,要尊重城市发展规律。所谓规律性的认识,也包括城市人口问题。人口开放和流动会促进城市的发展和活力的增加,是全世界城市发展的普遍规律。

李铁 城市 药方 特大 人口
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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