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张燎:PPP信息公开-将理念转化为行动

2016-08-08
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政府与社会资本合作模式(PPP)在中国新一轮的应用进行了二年半之后,一些新问题和矛盾逐渐显露出来,有些还比较突出,譬如两个评估论证流于形式,采购程序失范,包装的假PPP项目层出不穷,政府缺乏PPP履约失信的压力机制……。这些现象直接或间接与PPP的信息公开有没有做到位相关联。因此,有必要加快制订颁布PPP信息公开的操作指引等具体管理办法,将PPP信息公开从理念转化为落实行动。

事实上,《政府信息公开条例》、《政府采购法》及其实施条例,《政府和社会资本合作模式操作指南》(以下简称《PPP指南》)等法律法规和政策文件都不同角度对信息公开提出了要求。然而,其中真正能够明确PPP信息公开具体内容与责任主体的条款规定并不多,多数条款表述相对宽泛、仅涉及原则要求,存在实施主体不甚明确、监督职责落空等缺憾。随着PPP项目持续井喷推出,我国 PPP制度中的信息公开现状已不适应新形势发展需要,有待详细设计和插遗补缺。

我们认为,信息公开是PPP制度体系大厦中的一根大梁。既形成公权力在社会关注下行使的监督机制,又是市场企业以较低成本获得有效、准确的市场信号的方式。信息公开这个规制行为本身也是一种公共产品,是政府补充完善市场机制缺陷的重要一招。公开责任人落实到位、公开内容清晰明确、公开方式程度适当的信息公开制度,有助于将PPP项目全生命周期内的每一个环节都置于应有社会公众监督之下,倒逼项目在识别、准备、采购、执行与移交全过程的质效提升。让公众监督的阳光撒满PPP每个角落!

  一、PPP信息公开基本原则

PPP信息公开的规范可以包括项目、主体和行政管理行为三个维度。当前,大量亟待公开的信息主要是“项目”层面,可以说,解决好PPP项目层面及时准确适当的信息公开,PPP工作将大为改观。因此,我们认为,PPP信息公开应该先抓项目信息公开,按PPP项目全生命期流程来梳理。

信息公开的基本原则是设计信息公开制度的指导性基准。结合PPP事业的特点和需求,我们提出“及时、准确、适当、便民”的信息公开八字原则。

及时,是指规定应该主动公开的信息和依申请公开的信息,都要在规定时限内由公开责任人进行公开发布或者回复,否则应承担相应责任。

准确,是指信息公开的内容应该在公布前经过必要的审查、核实,保证公开资料信息与事实情况一致,减少及消灭工作错漏给信息接收人的误导。

适当,是指信息公开深度和范围应该把握恰当的度。在综合考虑国家机密及社会安全稳定影响(比如基础设施运营数据可能涉及相关政府部门、军事及保密单位的涉密信息等)、社会资本的商业机密(比如项目里应用的某种专门技术工艺,运营中的技术特征参数等等)、咨询中介机构的知识产权(比如为具体项目咨询服务开发的专门模型、算法等)应予合理保护的基础上,制订信息公开的范围、深度和详尽程度。让信息公开具可操作性,但又不对后续采购竞争和履约管理提前泄密,避免“误伤”参与方合法合理权益。一定要防止陷入民粹主义主张的“一律公开、公开一切”。这是难点,也是重点。

便民,是指信息公开以主动公开、网上公开为主,以依申请公开、书面查阅反馈为辅,目的是降低获取公开信息的成本,提高便捷性。

 二、PPP信息公开制度构想

信息公开的目的是为了保障公民、企业和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,按约履行;同时充分发挥政府信息对公民企业的生产、生活和经济社会活动的服务和引导作用。PPP信息公开既涉及“政府信息”的公开,又涉及从事公共服务的企业单位(“项目公司”)信息的公开,但均是PPP项目相关的两类主体——政府与社会资本,在项目层面的应公开信息。

构建PPP信息公开制度,着眼于回答三个核心问题:谁负责公开、公开什么(范围、详略程度)、如何公开(时间、方式等)。

按照财金[2014]113号文(《PPP指南》)中规定的PPP项目全生命期五个阶段——识别、准备、采购、执行、移交的步骤,逐个考虑对政府方和社会资本/项目公司方的信息公开要求。

(一)项目识别

公开责任人:地方PPP中心(或地方政府指定的PPP牵头统筹部门,下同)。

  公开内容:

社会资本主动发起项目的《PPP项目建议书》

三年滚动的PPP中期开发规划

PPP年度开发计划

PPP项目物有所值评价报告和财政承受能力论证报告通过与否的结论(含专家组成员名单,报告签发日期)及VFM值、财政支出责任情况等核心数据

  PPP项目储备目录及每个项目概况

公开方式:社会资本主动提交的《PPP项目建议书》应接受完成初评后,PPP中心在综合信息平台上对外发布。中期开发规划和年度开发计划于相应年度年初在相关政府网站上对外公布。储备项目目录及项目概况,论证报告结论等在取得这些文件后的合理期限内在综合信息平台上及时公布。

(二)项目准备

公开责任人:项目实施机构负责公开,地方PPP中心负责监督。

公开内容:

政府授权项目实施机构的决议文件

政府批准实施方案的决议文件

项目市场测试推介文件,通常包括:PPP运作方式、股权及投融资结构、付费/回报机制、绩效指标及考核机制、风险分配方案、监管架构及拟采用的采购方式,但涉密或可能间接泄密的敏感内容除外。一般不直接将政府方内部决策使用的实施方案公开,而是转换为用于市场测试的推介材料。

公开方式:由项目实施机构通过PPP综合信息系统主动公开,地方PPP中心给予协调监督。

(三)项目采购阶段

公开责任人:项目实施机构负责公开,地方PPP中心负责监督。

公开内容:

项目资格预审文件(如果有)

项目采购文件及PPP项目合同草案要点

项目待澄清问题及答疑

项目响应文件评审报告概要

项目合同谈判纪要

签定的项目合同核心条款

签定的项目合同的产出说明及绩效指标附件

公开方式:由项目实施机构通过PPP综合信息系统主动公开,地方PPP中心给予协调监督。

(四)项目执行阶段

公开责任人:项目公司提供,实施机构负责收集与公开,地方PPP中心负责监督。

公开内容:

项目公司及其设立情况(项目公司)

融资交割情况(项目公司)

项目建设进度、质量及竣工验收信息(实施机构)

运营绩效达标检测信息(实施机构)

项目公司定期财务报告,如主要资产及成本、收入数据(项目公司)

中期评估报告(实施机构)

修约事项及具体内容,包括价格调整(实施机构)

再融资事由、批准及损益分担结果

行政处罚,潜在或已涉诉、涉仲情形(实施机构)

其它重大经营或财务风险,比如临时接管、金融机构介入等(实施机构)

公开方式:上述公开内容中右侧括符中即为该内容相应的提供责任人。所有资料信息由实施机构在PPP综合信息平台上及时对外公布,地方PPP中心给予协调监督。

(五)项目移交阶段

公开责任人:地方PPP中心负责公开,项目公司和实施机构负责提供。

公开内容:

移交委员会组成

项目设施性能测试方法、指标及标准

移交资产清册

PPP项目后评价报告,包括物有所值的验证

公开方式:取得相关文件的合理期限内在PPP综合信息平台上及时对外公开。

 三、构建PPP信息公开体系的配套工作

(一)厘旧制新、统一规定

尽快梳理、统一现有政府采购法律、法规、规章与政策中关于PPP信息公示与公开的规定,明确信息公开的责任主体、公开的范围、公开的内容。尤其是清理与统一项目采购阶段的不同规定,制定操作性更强的信息公开管理办法或专项指引内容,避免概括性描述或重复性规定。

(二)统一信息公开平台

借助财政部现有PPP综合信息平台,建立起中央财政部与省、自治区、直辖市、县市财政部门的多级信息公开平台。统一信息发布渠道,规范信息发布行为,便于信息公开监督。

(三)区分处理信息公开范围

区分处理仅需在有限范围内(如政府职能部门或系统内部)披露的信息以及与需要向公众全面公开的披露信息,分类管理信息公开范围。例如要求全面公开PPP项目合同的可操作性有待商榷。对于涉密事项、潜在涉密事项或其他难以界定以及较为专业的信息,仅要求在政府部门系统内登入即可,禁止擅自公开、公布。

(四)逐步制定与完善信息公开主要清单

根据上述分类原则,就不同领域的PPP项目分别制定内部报备信息与外部公开信息的主要清单,清单内容可随着信息公开制度的逐步建立与完善进一步采用分级目录形式;同时将视情形每隔一定时期,作适度调整和完善。建议由省一级财政部门根据需要因地、因时制订合适的清单目录。

与此同时,建议在平台内部就所有数据的登入建立起统一的登入模块,以便于将来的大数据收集与分析工作。

(五)制定违规行为的法律责任

针对于怠于履行信息公开义务的违规行为,区分不同主体,制订相应的惩罚、救济措施。应该与政府方的行政责任以及社会资本的履约责任等关联起来统筹考虑。

(六)建立公众申请信息公开的渠道

对于应当向社会公众公开的信息,建立起社会公众监督投诉与申请公开的制度安排,并由各级PPP中心统筹协调各实施机构与政府有关部门,及时核查、回复、纠正与公开。

理念 行动 信息 张燎
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

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