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梁秉坚:PTR综合发展模式——解决轨道的资金和推动城市可持续发展的方法(下)

2016-08-04
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4.PTR综合发展模式落地的困难

在发展轨道交通的实践中,越来越多的内地城市例如:南京、昆明、佛山等逐步认识到了TOD及R+P模式所带来的巨大效益,并已经开始探索运用此模式,以实现城市和轨道交通的可持续发展。

总体而言,由于内地各大城市在使用TOD及R+P模式时皆处于初期阶段,只集中体现于利用土地资源去缓解财政压力,而在规划、建筑设计、房地产市场需求、研究收益估算、政府与企业在项目上的风险共担、项目招标、特许经营权及补贴封顶等方面都仍处于探索阶段,深圳6号线这个研究加上之前深圳4号线港铁的BOT项目,还有北京4号线、14号线、16号线和杭州1号线可以说都未能提供一个公平和标准化的投标环境去给市场投资者去投入资金到这个未来上万亿元的基建市场。

现在这个市场还是依靠地方政府自已组建的国企平台去投资,如果面临经济周期逆转,加上规划建筑设计对乘客及物业用户的实际期望存有一定落差,轨道公司同时面对轨道交通及房地产投资的压力就会加大,而些负担很有可能最终转嫁于政府头上,城市发展会更容易踫到经济下滑时受到制约。

很可惜至今在PPP模式及土地收益如何从外延效益回饋至项目内仍未有一个明确及细化的程序,地方铁路及地铁公司因为有政府包底所以首要任务还是按要求及时完工、营运。对城市规划发展,又或增強项目財务效益方面都不积極。

 

5.PTR綜合发展模式的核心条件

一、规划要求

建议内地政府在规划网络时,组织轨道、交通、规划、房地产、法律等专业单位携手研究TOD及R+P实现轨道交通与土地利用同步规划,达到线随人走、人随线走,为轨道营运、城市发展和整体规划创造出最大效益。市政府在把控全局时,沿线的区政府亦要配合,接纳专业团队的建议充分发挥城市规划与让轨道规划接轨。与此同时,在土地资源整合上也要跟上,才能发挥出两者的协同效益。基于此前提下,专业管理团队必须要了解当地城市发展及产业布局,同样要充分把握城市的经济前景和房地产的供求状况,这样才能优化沿线土地,达到财补最大化,为吸引投资做准备。否则土地开发与轨道运营分割,轨道将成为“工程师的轨道”,不能满足社会的实际需求,无法达到理想的城市规划效果。

二、土地政策

业权上允许如香港一样的土地分层业权(strata title),有效利用车站及车辆段上下空间。整个车站或车辆段上盖开发权可以打包方式并入轨道项目,在轨道设施上下空间作房地产发展,然后分层出售或保留作长线投资,最后轨道公司仍保留物业基座轨道设施的土地分层业权,确保日后在轨道运营与及物产小区管理维修权益分担上不受影响。

允许轨道项目投资者统一获得沿线的土地开发权才能实现统一的规划、建设、营运和土地开发及物业管理,达到整体发展,实现轨道与物业的无缝连接。在计算地价时扣除轨道交通因素带来的增值及因兴建轨道接驳而增加的建设成本亦是非常重要,否则投资者就如同在公开市场竞买土地,相当于没有对轨道投资作补贴。

三、财务评估

要认可的社会资本必需有合理的投资回报率,因为如果项目完全由政府投资时,表面上项目成本是会比用PPP模式低的,正常来说政府的借贷成本会比私人投资者低。此外,加上监管设计PPP的招标合约一系列的行政成本,由政府直接负责也会比私人投资者低。所以,若要有效使用PPP模式就必须提供合理的高效条件给市场投资者。但一般来说,政府在财务评估都容易低估成本预算,却高估客流和其他收入,如果测算偏差太大时会导致竞投者减少,或者成功投得者在以后营运项目时表现会受影响,这都不是理想情况,所以在财务评估时可引入例如票价及客流保障机制,提供折扣地价,锁定资产重置成本或后续补差机制,但可同时引入超高利润部分收归政府机制,这样才会吸引更多市场投资者,而又不会令政府亏损,使评估项目及设计招标条件的官员承担过大的政治压力。

四、PPP协议的安排

在引进一个新的经营模式时,因考虑到轨道交通的公益性故仍需由政府为主导,但应作适度市场化调整。引入一个新的投资、建设及运营主体后,将全部的建设风险、运营及经营风险转移到政府的承担范围以外,由项目公司以经营主体的身份承担。这种风险转移的概念,并不复杂,可通过一系列的合同去实现,如《特许经营协议》,《运营安排协议》,《资产租赁协议》,《建设标准》,《移交标准大网》,《土地安排协议》等等文件,使政府与投资者之间的全部责任、权利、义务都准确厘清,投资方要提供担保,承担战争、地震、暴乱等不可抗力以外的全部经营风险,成功的风险转移,不单止于转移,更在于控制所转移出的风险,政府可通过投资者覆约保函及各种协议规定,妥善控制。这些都有符合现行法律法规的操作方法,完全在既有法律所允许的框架范围内,通过招标时订下的商务条件,将风险明确地转移到投资方。在政府监管的过程中,要通过协议把轨道交通项目的建设、运营、移交全部纳入一个根据现行法律法规制定的大监管框架内,政府在全过程中通过相关协议中所定的条文,监管投资者的表现,包括:

•      投入资金的准时到位

•      项目建设的标准

•      运营的服务标准

•      运营期满前的移交准备,包括保证金的留置

•      设备移交后的性能保证等等

除了上文所谈到的风险转移外,协议文本还要规定针对性的技术及运营标准,更要规定若干年后的移交准备工作及程序,而各相关规定不只停留于概念层面,更要有程序细节让将来投资方的公司主管及政府的监管者有所依循,无须重新协商细节。

关于运营期中可能发生的不利情况,例如资产流失、运营不当、还贷拖延、设备损坏等等都有相关的控制性条文,要把项目的全部监管细节都予以明确,达到以项目公司担负全部运营责任、政府强化监管的目的。

在财务上更要有完整可行的财务模式,此模式是要建立一个在财务上完全可行的投资模式,而此模式不单限于建设,更包括全期运营及期满后三年的设备保证,应包括设备更新及资产重置的方案。要实现这个财务可行性的方案,政府在编制项目可行性研究报告时得到的“名义回报率”来涵盖一切有关建设、运营的财务风险,包括借贷利率的高低、运营成本的增幅、客流预测的准确与否,后续设备的市场价格,以后30年的市场工资等等,各种经济及价格因素都统一包含在这个名义回报率内,而政府不须为这个回报率作出任何担保,但在这基础上设计招标条件,包括提供土地补贴、票价保证及現金等其他的补贴。

在招标时投标单位可各自评估项目及自身的优劣然后决定在投标时开于政府一个认为可行的财务条件,后续项目的实质回报是最后决定于真正的客流增长土地开发利润、项目公司的管理水平、员工素质、及各种价格变动等因素,银行在评核项目公司的相关财务计划、运营安排、风险分配及与政府签定的全部协议后,就安心放贷,奠定了全期财务可行性的基石。

 

6.PTR综合发展模式的落地方案

一、统一由政府委托专家团队编制项目可行性研究报告,该报告内应包括沿线土地资源评估、TOD及R+P概念性方案。

二、配合上述可报告成果修订沿线地区控规并控制有关土地资源。

三、在上述基础上估算铁路建设成本及30年运营成本加上财务条件及R+P的车辆段车站上蓋开发的资源打包轨道项目。

四、按不同项目及政府财务要求设计不同的PPP机制分担风险,例如票价保证、土地分期开发、明确地价折扣、前期及拆迁的责任及财务分担、股份分配及利润分配等等。

五、在明确订立营运、建设标准地价折扣及土地规划指标等的前提下招标时就有一个明确的项目回报率,在此基础下使投资者对项目风险的评估变得容易,而且更好发挥各自优势,例如专业建设单位可降低建造成本,也让开发商对开发利润的增加增长信心,设备供应商亦可各自估算当提供设备折扣等。这样投资者本身可以按自身财团的优势去评估一个可接受的回报率。

六、制定资格预审条件,例如: 投标单位的财务稳健性、操作轨道及物业开发项目的经验及过去的业绩水平表现、对项目的认识、投资者团队的专业知识及其实力,母公司是否能提供足够的担保等等以保障政府权益。

七、把上述的工可报告及PPP机制总汇成PTR模式的报告,加上向投资者公开征集到的投资意向书呈报给国家发改委及国土资源部审批项目的可行性,包括线路、设备、土地利用、票价、财务方案等。

八、得到审批意见后由市政府组织专家评定邀请招标名单。

九、评标条件可用政府财政补贴的多少、政府承担工程的多少、打包土地面积的多少、地价折扣的高低来作为标准,又或项目公司公私的股本比例来作为标准。

十、招标成功后就签订特殊经营协议,在今后的30年运营期间政府与私企需按协议执行并各自承担风险。

对投资者来说,在招标时所使用的项目可行性研究报告已包括沿线土地面积、位置和相关的规划方案,加上有铁路建设成本及30年运营成本及整个项目的财务条件都经过上报国家发改委及国土资源部审核通过批审后才作公开招标,这样便使投资者容易估算项目的成本、收益及风险。与此同时社会投资者的数目也会随之增加,例如资金充裕的投资者可以联同不同的专业单位,包括轨道营运单位、建设单位、铁路设备供应商、开发商等等共同组成财团进行投标。由此,就会有越来越多有经验的投资者及专业人员参与此行业,提升整个行业的效率及水平。

项目可行性研究报告经过专家論証、评审后由发改委和国土资源部再审核批复,在政府的监督上已算完善,並且此程序已完全符合土地公开招拍挂的精神,确保国有土地资产在公平公开的情况下与项目打包出售,同时投资者亦明白各相关市政府在编制此报告时己经过地区的相关部门例如规划、国土、交通、财政、发改、连同地区政府等認可及审核,整个项目的条款对投资者有明确的保证,日后如果政府未能妥善按规划按时交出相关土地便可按特殊经营协议的救济条款得到补偿。在降低投资者尤其是国際财团的担憂下就会带动更多社会资金投入。政府在编制项目可行性研究报告包括的补贴,例如现金、票务保证、土地面积等等都有可能在招标后得到投资者竞标时出现下调,这样对政府而言更凸显成本效益。反之,如果在公示收集投标意向书时得不到投资者的响应,这样便反映出项目评估出了问题,政府及编制单位都可以汲取经验再次调整方案或补贴再走最后招标程序。

 

7.结语

“TOD及R+P”是线与点的结合,按此结合模式可充分发挥轨道与周边物业的协同效应,达到 1+1>2的成果,有效利用珍贵的土地资源是可持续发展模式,并具有多方面的优势,包括缓解城市交通拥堵,减少环境污染,节约居民出行成本,创造现代化高效率的生活方式,为商贸、金融等服务业的繁荣发展创造条件等。同时可以充分利用地下与地上空间的开发,集约利用土地,加上使用PPP财务安排可有效减少政府在轨道交通项目上的庞大财政压力。

PTR模式把三者有效的结合起来,并将其包括在项目审批的工可研内作为为项目招标的条件的过程标准化,既显示了公平、公开、公正的准则,又解决土地招拍挂的限制,在此基础下亦使得土地的收益配合城市的交通、产业和人口的发展最大化。反之,即使每个城市投资数以百亿的资金在轨道网络内,城市的格局仍然无法得到提升,我们不难看到车站内换乘不便,乘客出站后的步行环境没有改善,客流带来的商机凭白流失,即使发展了新区后主城区仍是拥挤不堪,汽车增长量只能靠行政手段去压制,网络的运输功能很难提升,政府补贴下调的空间就受到制约。与此同时也希望通过增加市场投资者的参与及利用多层次的融资方法,例如在股票市场上集资、发债卷、基金投资、借贷、项目融资、利用开发商资金等方式,使得金融业的投资渠道通过这上万亿的基础投资得以扩展。PTR综合发展模式是个可落地的操作方案,期望此建议模式能得到相关部委的考虑和支持,使铁路及轨道交通得以加快发展,也为城市的可持续发展做出贡献

(全文完)

本文作者系天津城铁港铁建设有限公司总经理。

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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

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