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梁秉坚:PTR综合发展模式——解决轨道的资金和推动城市可持续发展的方法(中)

2016-08-04
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3.PTR综合发展模式的初始案例

一、香港网络:

港铁公司的前身地下铁路公司成立于1975年,当时由香港政府全资拥有。采用审慎的商业原则作为公司管治的基础,致力于为香港提供高效便捷的轨道交通服务。

港铁公司运营香港9条市区铁路线路及1条机场快线,并在新界西北提供现代有轨电车服务,总长约为218公里,工作日日均运量约510万人次,占香港公共交通总运量的46.4%。港铁公司还在香港之外的6个城市运营铁路,在全球有超过两万名的员工。

图三:港铁网络图

港铁公司2014年度基本业务利润分布为:香港客运业务为13亿,占11%;香港车站商务为32亿,占28%;香港物业租赁及物业管理业务为29亿,占25%;物业发展36亿,占31%;其他业务为6亿,占5%,其中包括香港以外的铁路附属公司利润、昂坪360吊车公司的有关运营、铁路顾问业务及提供给香港特别行政区政府及九广铁路公司的项目管理业务。

图四:2014年度港铁利润构成

香港特区政府与港铁公司运用TOD及R+P模式,成功在香港开拓多条轨道交通线路,同时积极对沿线土地进行综合开发,为香港市民提供超过1200万平方米与轨道紧密连接的包括住宅、商业、办公楼、酒店等多种功能楼面空间。同时通过东涌线、将军澳线等多条轨道线路,利用TOD规划带动了香港多个新城镇的开发。与此同时从政府的财务角度,既无需承担兴建轨道的资金,也无需支付港铁公司的长期运营补贴,因为R+P已经使得港铁公司实现可持续发展。同时,政府仍然可以收取港铁支付的地价,加之轨道交通将带动站点周边区域的整体发展,政府将从沿线其它土地获取更高的地价收入。另一方面,政府作为港铁公司的控股方,又可从港铁公司的盈利中获得投资回报。

从社会及经济角度,TOD及R+P模式帮助香港实现了更优良的可持续性城市发展,包括:市民更愿意使用公共交通,道路交通更加顺畅,汽车尾气排放变少,减少环境污染;土地高效利用,城市有序扩张,可供市民共享的公共空间增加,人行道设计更加优良。这些都将显著提升城市和居民生活的整体素质,其特征就是更健康、更便捷、更有效率以及更多样化的生活方式,在这个过程中,城市的经济发展也因此受益。

综上所述,港铁目前采用的就是一个PTR综合发展的模式;一个有效综合利用公私资源去解决交通拥堵、改善城市规划、利用轨道交通为骨干去开发沿线土地的模式;是一个以人为本、以客为尊的综合发展模式。

图五:政府、港铁和社会共贏


二、深圳4号线项目

作为经济特区,深圳市政府积极探索轨道交通的投融资改革新思路,发挥特区作为全国“改革实验田”的作用,提出“大力吸引外资、民资等社会资金进入轨道交通领域,探索多元化的投资和运营方式”。2002年下半年,深圳市发展与改革局经过一系列谈判,重点确定港铁作为深圳轨道交通项目的战略投资者,后于2005年5月26日,港铁与深圳市政府相关职能部门草签了关于港铁投资深圳4号线的特许经营协议。

在初始的项目方案中,深圳4号线项目将完全引入港铁在香港成功的“轨道+物业”经营模式。港铁成立的项目公司承担4号线二期工程的全部建设投资,同时租赁4号线一期工程,并运营全线30年,获得运营期的票务收入以及相关的非票务收入,并承担更新改造投入和资产重置费用,运营期满后全线无偿完好的交还深圳市政府。另一方面,深圳市政府以协议出让的方式,按一定的折扣地价给予港铁项目公司沿线80公顷土地(290万平方米建筑面积)开发权。港铁项目公司通过物业开发收益冲抵项目经营可能遇到的风险,并获得合理的投资回报。

为实现“轨道+物业”经营模式在深圳4号线项目顺利落地,港铁开展了大量的前期工作,成立了专门团队,并聘请国内外的专业顾问就4号线所经过的19平方公里的龙华2线扩展区(现纳入龙华新城)进行了配合轨道交通的TOD研究,包括: 城市设计优化、土地业权勘察、房地产市场调研、物业发展组合、城市规划、政府社区设施研究、交通规划、建筑规划方案设计、购物中心及商业步行街调研等。已经形成了成熟的R+P方案,可以用沿线80公顷,合计建筑面积290万平方米的“轨道+物业”发展支持4号线的建设和运营。

但在随后上报中央进行最终项目审批时,却因与国家的经营性用地必须通过招拍挂方式出让的土地政策不符,对此,深圳4号线的项目方案进行了相应的调整。在土地政策方面,由协议出让改为招拍挂出让沿线土地,由收取折扣地价改为收取市场地价,港铁项目公司向政府提供相关地块的土地规划、功能分配、小区开发参数及车站、车辆段接口设计的专业技术意见,实现带动沿线发展及轨道交通的客运需求。同时,市政府因不能用土地资源直接补贴项目而改以现金形式支持项目公司建设及运营,得到国务院批准,成为全国首宗由外资控股的城市轨道交通BOT项目。

在深圳市政府的大力支持和港铁专业团队的努力下,深圳4号线于2011年6月16日全新投入运营,而港铁也通过公开招拍挂的方式以市场地价于2011年8月18日取得了4号线龙华车辆段上盖物业1期的开发用地(也就是现在建设中的“天颂”项目),港铁“轨道+物业”经营模式在经历波折后最终成功落地于深圳4号线项目。

图六:深圳4号线龙华车辆段上盖物业开发效果图(港铁天颂)

从深圳4号线的发展历程可以看出,TOD及R+P模式对轨道交通网络的财务和沿线土地开发有积极的帮助作用。在2004年,港铁已经开始对即将可能获得的80公顷土地及连接的站点进行TOD及R+P的规划设计,针对不同站点,按产业及市场需求进行土地功能的规划与定位,并且制定了成熟方案;加上此前完成的车辆段平台后期上盖发展规划,这些前期工作令政府能够于2011年出让车辆段一期地块。而且2013年出让的上塘站地块及2014年出让的白石龙地块、红山站商业地块仍沿用港铁之前的规划建议方案,这些已出让地块的地价加起来已超过100亿,余下未出让的45公顷地块按最保守估计将再多卖150亿,这已远远超过4号线二期投资的60亿元。除此之外,港铁于2004年时已提出很多超前的规划建议,例如,建议增加龙华拓展区的开发强度,坚持在车辆段地块增加站点,于红山站打造区域性综合体,建立交通枢纽等等。这些建议在今天看来并不新颖,但对于11年前来说却是一系列极具创新的举措,在很长一段时期内对龙华区整体发展起到了长期、深远的影响。由此印证TOD及R+P规划设计确是提高土地价值以及改善城市发展的有效模式。

现今有人批评如果当时的条件能落实, 投资者就会得到超高利润, 但话分两头整个协议的安排都沒有客流及票价保证机制, 投资者当时面对龙华人口密度不高, 加上10多年前深圳特区外的房地产市场仍处于发展初期, 这BOT项目其实风险不低的。回想起來有些条款是一可以优化的, 例如加入客流及票价保证机制使投资者可以容易评估风险, 同时应配对政府回收部分超高利润, 这样就足以平衡政府及投资者双方的风险及利益。

在此,我们也从中可以看到整个项目运作过程较为费时,其他社会投资者可能不会在项目未确定前投入庞大的人力及资金去作整体的TOD及R+P研究,再者就算肯投资但也未必有足夠的专业团队去操作这个复杂的过程,所以从2014年国家鼓励PPP和利用土地资源去补贴铁路项目,至今仍然未有一个项目可以真正的由社会投资者实践完成。


三、深圳6号线项目

2011年在港铁公司深圳团队大力推动下,並且得到深圳市发改委及轨道办的支持,港铁与深圳地铁于2011年初成立6号线前期办公室展开项目工可研、TOD及R+P研究。除了一貫轨道项目工程可行性研究外,6号线前期办公室亦聘用专业顾问团队完成了下列专题:

•      沿线房地产市场调研专题

•      沿线潜力地块筛选专题

•      沿线土地利用规划优化专题

•      站点层面物业组合专题

•      重要站点概念性规划设计

•      重要站点土地价值评估

这样对每个站点周边800米半径的范围展开研究,包括总土地面积约3216公顷、按其规划总建筑开发量约为3369万平米,规划居住人口84.9万人,就业岗位69.4万个。通过对站点周边800米半径范围内法定图则的土地利用优化后,总建筑开发量提高了10.1%(约340万平方米),站点周边人口聚集度提高了13.4%(约11.4万人),达到出行距离减少,降低碳排放的目的,並且估计可以把初期客运量提升9.0%,远期可达到18.0%。而在5个重点地块:观光站、长圳站(车辆段)、光明北站、荔林站及楼村站共设计了637万平方米的R+P方案,这些成果亦于2013年通过了专家评审,而预计只用长圳车辆段80公顷的地价及土地利润就差不多可以把6号线的建设费用包下来,提供项目PPP有利的条件。

从TOD的角度研究,6号线对深圳市北拓、对接鄰区东莞亦具战略的引领作用,现时沿线区域还在待开发的状况。交通层面上,对于深圳市整体公交网亦有重大的支撑作用。交通与城市功能高效耦合的集约型发展,对于推动产业转型和功能升级、环境友好、资源节约、能在实现最大化城市综合效益起到重大作用,所以6号线的PTR模式不单是面向市场化融资的建设模式,对后续通过轨道建设及城市规划建没、带动区域产业发展、打造以人为本的社区都能起到示范作用。

在整个TOD模式中可在宏观上贯彻城市总体战略发展目标、空间整体格局,明确6号线对沿线地区经济、社会整体发展的意义和作用,並且能对接城市总体规划、分区规划和深圳市已订下的重大战略项目。

要贯彻宏观的目标必须在中观层面做好技术优化,包括梳理沿线地区空间资源的发展潜力、重点、规模和载体;依据市场量化结论对法定图则、规划单元等上位规划提出土地利用优化方案建议;对沿线、站点定位、公交衔接提出深化建议等。

微观上就要用R+P目标,提出重要站点的开发物业组合,在重点地块进行概念性城市规划设计,最大化提升站点综合效益和土地溢价,通过土地价值评估,为后续PPP招商引资创造条件。虽然6号线已完成项目调研、TOD及R+P研究,很可惜到现在6号线的项目审批并不包括沿线土地开发所以不能把土地资源打包到PPP模式内,因此在法律法规的框架下仍未能真正落实PTR模式。

(未完待续)

本文作者系天津城铁港铁建设有限公司总经理。


轨道 物业 PPP TOD
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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