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梁秉坚:PTR综合发展模式——解决轨道的资金和推动城市可持续发展的方法(上)

2016-08-04
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PTR综合发展模式—解决轨道的资金和推动城市可持续发展的方法

梁秉坚


目录

1.     前言

2.      PTR综合发展模式的内涵

3.     PTR综合发展模式的初始案例

4.     PTR综合发展模式落地的困难

5.     PTR综合发展模式的核心条件

6.     PTR综合发展模式的落地方案

7.     结语

 

1.前言

自2014年始,国家发布了一系列关于利用社会资金配合政府去发展轨道网络的政策,其中不乏有鼓励用铁路站场及沿线开发去补助项目回报的政策。政策的发布至今已一年多,但似乎鼓励用PPP模式去发展轨道网络的成效并不显著。至今依然较难看到大量社会资本的投入,这当中的原因很多,例如轨道项目投资者要有信心去投资就必需要有专业的团队去做好前期估算和承担以后的营运,再加上项目谈判耗时耗力。再者,轨道项目为公共事业,关系民生,故负责此项目的政府官员都异常谨慎,以至于提出很多近乎苛刻的条件令不熟悉此行业的社会投资者望而却步,又或者投资者只追求短期利润,目标只希望能从房地产开发中得到高额回报而不是放眼于长期且有稳定性收入的轨道营运。另外各省市均迫切希望项目能尽快开展,很多时只能借助地方政府的国企平台,以求节省时间及减轻承担政治责任的压力,因为无论赚与赔都只关系到国企平台,如此需承受的政治压力也一应减少, 亦无须考虑国有资产的流失问题。至于效率高低与否,因为地方国企平台在每一个项目上沒有签订特殊经营协议,缺少客观标准去量度,而且国企单位只是去执行建设及运营的任务,不用考虑股东回报和效绩考核,项目补貼也上不封顶,获取贷款审批等环节亦有政府支持,就上面所提到的优势上,自然民间资本难以参入竞爭行列。

归根结底,因为政府把建造轨道只是单纯的用于解决交通问题,注入土地就是解决兴建铁路及轨道的财政问题,所以未来众多城市面临财务负担沉重的情况时,虽然通过土地的使用及借助国企平台表面上能解决一个又一个千亿工程的财政问题,但在这种方式下的项目所创造的效益是很难达至1+1>2的成效。因为在这种方式下进行的土地开发很难做到收益最大化,很多市民依然需要依靠小汽车和公共汽车等其他交通工具完成车站至其小区的最后一段路程,由此轨道的客流增幅受到了影响,网络功效不能最大化、又或者车站流量看似人來人往但轨道公司却未能抓到这些商机,加上城市空间布局也未因轨道开通而优化,浪费了这个投资千亿卻未能提升整个城市水平的机遇,TOD和R+P的协同效应也未能产生。国家发展至今,每个轨道项目的投资都至少以百亿元以上,每个城市在轨道网络上的投资就上千亿,那么全国的投资总计就至少有上万亿元,如此庞大数额的投资却没有得以好好利用来提升城市规划和所需的产业空间改革,也未能使民间的投资渠道得以扩展,如此看来确实浪费了一个大好机会。

在此情况下,笔者提出一个标准化模式即PTR综合发展模式,望能给政府及业界作为一个参考,也希望能基于国家政策上列举出一系列有系统的操作方法,如此既减轻负责官员的政治压力,又给予民间资本及各范畴内的金融及规划建筑专业团队一个工作方向,有助推动下一步的轨道网络发展。

 

2.PTR综合发展模式的内涵

近年在铁路及轨通交通业界内外关于PPP(Public-Private-Partnership)、TOD (Transport-oriented Development)及R+P (Rail+Property Model) 这三个话题的讨论非常热烈。

以公私合营(PPP)来说,该模式可以推进铁路及轨通交通建设的投融资改革,发展例如基金、债券等多种金融工具。利用多元化的金融工具令政府可以灵活运用社会资金,减轻财政压力,同时不会令铁路及轨通交通失去其公共服务特质,加上引入商业市场的管理更能提升行业的服务水平及财务效率。

PPP就是政府与民营企业在公共基础建设、投资及运营中所采用的合作模式。政府与民营企业成立合资项目公司,由此公司负责投资、建设及运营,并与政府签订特殊经营协议来约定政府与项目公司的权利及义务,而其中也会详细列出风险分配、建设及运营标准、投资份额、政府的资助和监管机制等等。项目公司除了投放资本金外,亦会基于此特殊经营权的估算收益去安排项目贷款。

港铁如今在香港的经营模式,从狭义上讲不太像PPP模式,因为港铁现下可完全依靠自身财力去投资及贷款。但从更深层次来看,港铁76%股权归香港特区政府所有,在35年前香港政府给予了港铁资金支持,并且港铁在2000年上市时已得到政府的总体承诺,港铁运营的每条线路都会得到合理的回报,正是基于此,港铁每条线路的发展都能自己解决财务问题。所以港铁在香港证券市场公开上市后,实际相当于一间由政府及市场资金组成的项目公司去统筹整个香港的轨道交通网络。港铁与政府合作的模式不是指单一每条线路的投资运营方面,而是体现在上市后由政府占76%股份市场占24%股份的模式下公私合营。因港铁始终遵循审慎的商业运作原则,加上董事会有政府及社会的代表,这样既保障交通的公共服务性质亦可充分利用市场资金及其高效的管理。

现今内地政府已意识到需要在政府全包的建设、运营模式外寻找新的可行模式,而利用PPP,就是在为内地轨道交通引进一个全新的经营模式。PPP仍由政府为主导,但可达到投资多元化、经营适度市场化的目的,更重要的是,项目建成后可以通过适度市场化的手段来达到自负盈亏的经营方式,无需政府负担运营期中的设备更新、资产重置等延续性投资。由此,政府便可在项目定案及批复时,明确政府将为新线建设及全期运营所需做出的资源承担,而这种资源承担是一次性的,项目获批复后便永不更改,至此以后均由项目公司以自负盈亏的方式经营,政府无需再为后续投资操心,这是一个让政府卸下长期补贴包袱的模式。

TOD是通过利用交通带动发展的模式,这个模式可令城市的人口及产业空间得到有效的布局,在规划城市发展时完善公共交通网络,打造人性化的步行环境,鼓励市民使用公交工具出行,减少汽车尾气排放,改善交通拥堵和环境污染,进而改善社会成本效益。同时,完善公共交通网络可提升城市新开发区的通达性,带来均衡的城市发展。

铁路加物业综合开发模式(R + P)是港铁30多年来一直采用的成功发展模式。基本上它融合了TOD及PPP模式(港铁的大股东是香港特区政府) ,通过规划、建设、营运、多层次的融资,打造以人为本、以客为尊的铁络网络及社区,有效利用铁路土地再生开发创造价值,使城市在低耗量、高效益的情况下持续发展。

PPP与TOD及R+P的模式有何关系呢?其实合理的公私投资份额分配的大原则是政府需承担没有合理市场回报的部份,如果前期的TOD及R+P能合理发挥其功能,使客流增加和土地增值达到1 + 1 > 2的效果,则整个项目的回报都会得到提升,政府要承担项目没有回报的部分会相应降低,从而减少政府财政压力。

                   

                             

图一:有效分配公私投资分额

 

在此基础下,市场投资者会按不同的边界条件去考虑是否投资及相应的投资份额。反之,只是盲目的配置土地而並沒有利用TOD和R+P的1 + 1 > 2效果,在同一城市或区域内向项目投资者配置太多土地将会产生诸多不良后果:例如,经济逆转时该投资者的风险会加大,投资者的开发进度快慢会严重影响城市发展,政府制订的发展规划会变得被动;投资者的建设水平不达标会影响整个地区的面貌等。而土地通过TOD及R+P优化规划设计,提升土地价值,投资者对土地面积的要求亦会减少,进而避免上述问题的出现。所以,最理想的做法是三者结合,即用PPP有效吸纳市场资金,而在项目前期准备阶段必须做好TOD及R+P的规划设计,提升土地价值,减少批出土地的面积与单一投资者,最后将所有规划设计条件融入PPP特许经营协议内。政府按既定的TOD及R+P规划设计在建设轨道时做好先设的基础工程使整个轨道项目提速。

这三个模式环环相扣,我们应该把这三个模式结合成一个PTR综合发展模式,在国内各大城市实现全面落地。在实施此模式时要有效结合政府政策、選取合適并有财力的和有专业能力的项目投资方并配合市场的操作方案,令PTR成为一个有效综合利用公私资源去解决交通拥堵,改善城市规划,利用轨道交通为骨干去开发沿线土地的模式;是一个以人为本、以客为尊的综合发展模式。

                          

图二: 一环扣一环的发展模式

 

(未完待续)

本文作者系天津城铁港铁建设有限公司总经理。

轨道 物业 PPP TOD
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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