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周其仁:城市化的下一程

2016-07-14
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4月24日,著名经济学家、北京大学国家发展研究院教授、博士生导师周其仁做客思客讲堂,本期讲堂由思客携手北京大学国家发展研究院博士论坛联合举办,周其仁作了题为“城市化的下一程”的主旨演讲。以下为演讲实录:

向城市集聚是城市化的全球趋势

很高兴和各位分享一点粗线条的思考。最近我研究城市经济问题,访问了不少城市,发现城市化遭遇“拐弯”——过去的模式现在遇到很大压力,涉及筹资、债务、城市规划、城市管理等等诸多方面。

先来看看“上一程”。改革开放后,中国的要素开始流动了,计划体制下,人是不能随便跑来跑去的,改革开放后很大的变化就是人、财、物都可以大规模地流动。

问题是这种流动带来了什么?我们看到,一到春节大城市就没人了,去年和今年有报道称很多村庄开始堵车,农民工开车回家没地方停车。过了正月十五,大城市又开始“活”过来了。我们有时候就会想,这样的状态一直会持续下去吗?我们一直就是每年几十亿人次的春运,中国人未来要一直这么过下去吗?

仔细观察这个流动过程会发现,随着时间的推移,在流动当中开始出现集聚,开始有一些人口比较长时间地,也比较稳定地居住在一些地方,其实是从流动转为迁徙。那么,这些人到底会往哪里聚?流动人口最后在国土上会怎么分布?我们不妨看看全球和一些国家已经发生的趋势。

首先我们看到,目前世界的城市人口占总人口的一半,中国现在城镇化率略高于这个数,差不多是同一水平。但是我们可以看到,全世界这一半人所居住的面积是400万平方公里的城市,仅占地球表面面积的1.5%。我刚看到这条资料的时候有点吃惊,一半人所居住的空间占地如此之少,令人印象深刻。

再看美国的情况,约2.4亿美国城市人口居住的面积仅占美国国土面积的3%,却生产了GDP的85%。这条资料也是要引起注意的。当然,美国的发展阶段和我们现在不在一条线上,但是我们在分析问题的时候是可以借鉴一些极端值的。

第三看欧洲的情况,欧洲要比美国分散化一些。巴黎的人口占法国人口的3.4%,但生产的经济量是总量的24.5%;伦敦人口占英国人口的12.3%,GDP达到20%;布达佩斯占匈牙利人口18%,GDP占35%。

再看我们的邻国日本,国土面积不大,人口很多,山地很多,所以它的集聚度看起来就更加显著。它的三个大的都市圈集中了将近69%的总人口,生产了74%的GDP。所谓大东京圈,就是23个城区加10个独立市,构成东京都,再加3个东京湾的县就构成了东京圈。东京圈的国土面积比北京市还小一点。但是它集中了将近29%的日本人口,生产了30%以上的GDP。

下面一个数据是发展中国家。圣保罗占巴西人口10%,GDP生产了36%,利马占秘鲁人口的26.5%,GDP的53%;墨西哥城、开罗,开罗是世界银行2009年提供的,占国土面积0.5%,生产了经济总量的40%。

这些数字、人口、面积给我们思考中国城市化的问题提供了一个参照。流动之后会出现集聚,而长期来看,人口在整个国土面积上分布很不均匀,一些被叫做“城市”的地方,占地面积不大,却集中了很高比例的人口与经济活动。

走街记录量出的中国“城市病”

我们是一个长久的农业文明,在传统农业下,老乡拉一条牛种地,那是走不远的,所以村庄靠近土地,是一种很发散的居住生活模式。工业化以后,特别是发明了电,在交通上开始有铁路,再加上通讯革命,经济和人口的集聚程度就有增无减。

不妨看看最尖端的两个例子,人类究竟可以聚到一个什么程度?大家看:东京不过占日本3.4%的国土,却集聚了28%的总人口,2010年东京的人均GDP7.2万美元,高出全国平均值67%。美国曼哈顿岛,晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7万人,历史上最高数据是3.1万人,白天还会有大量人口进去上班、旅游、观光、购物,那些人口叫白天人口,我们再看看曼哈顿一平方公里的经济活动,相当于16亿美元的GDP。

2014年1月份我在纽约走了很多街,对它的密度有了新的理解。我从下曼哈顿一直到哥伦比亚大学大概二百几十条街,纵向大概八到九条大道,街和街之间我大概走一分钟,道与道之间大概走两到三分钟,这样看纽约的街区是非常密的,街区切得小小的。我今年路过,特别注意数了马路有多宽,一般的街也就是10步、12步、15步,很宽的大街24步,大道也就是20多步宽。对照我们国内,我走过的不少城市,特别那些空荡荡的新区,马路宽70步,且横竖都是70步。我们不一定要从中马上得出什么结论,但至少要纳入思考,什么情况下把街修那么宽,什么情况下可以把街修得窄窄的?后果究竟市什么?

城市专家提供了一个参数,什么叫宜居城市?住在那里觉得非常便利,一平方公里如果有100到120个街口,这样的城市非常宜居。因为它非常便利,马路小小的,但是路网非常密,商业、服务设施可以到处分布。纽约这种街区,就是1平方公里120个路口甚至还要多。

欧洲的城市,我去过巴塞罗那,也有120个路口,虽然不像下曼哈顿那样楼那么高,但是楼很密。它的街区都是由130米左右见方组成,一个城市有几百个方块街区。上海的浦西也是一平方公里很多街口的。但这些年来,的确也修了不少大而无当的城市,气派不小,就是密度不足,一平方公里仅仅就是十几个路口而已。这样的架构,没人时空空荡荡,一旦人口集聚,立马拥堵。所以我们不要一见拥堵就断言城市已经过密了。其实不一定,可能是密度不够——路网不够密,马路修得再宽,毛细血管不发达,人流、车流都无从疏散。不少城市大马路一堵一两公里,连一个岔口也没有,除非弃车而逃。所以,要防止误诊,不要一见拥堵就以为是密度过高的结果。

日本铁路修到城市中带给我们的思考

东京是一个现代大都会,但东京不是哪里都现代,1986年前后,东京的一些街区看上去也是陈旧、乱糟糟的。东京没有采取全城大拆大建,而是在某些点位上进行城市更新,一小块一小块来,然后累积出的一小块一小块地,叫“都更”——都市更新。五年一看、十年一看,这里就发生了变化,这个街区就是很有名的六本木。

当时有一个民营企业家对城市改造有意愿,他想在街区修建充满魅力的文化都市,建一个立体城市花园。日本是土地私有制,这块地面积上有400个土地所有者,为了说服这400个人,这位企业家花了14年时间和他们沟通。他领着他的队伍每天去给土地所有者深度鞠躬,讨论这个街区要不要改造,最后约定将来开发的收益可以在某种程度上由原来的业主享有。接下来他们还要跟东京都的城市规划部门协调,因为他的构想和原来的城市规划不一致。

从这个企业家提出构想,用了14年的努力再加上3年的开发时间,到2003年的时候,六本木就开发出来了,最高的楼是一个高层建筑,上面可以俯瞰整个东京,底楼设计有花园和小桥流水还有住宅。这里有800户人家、2000人口住在这块土地上,这就是错落有致的商业文化。

这个楼我们去过的人都会印象深刻,因为这块地并不是一个天然的土地,而是架在高速公路上的人造地基,有3400平方米的面积。因为日本道路法规定,公共道路上空是不能有上盖建筑的。他们和规划当局做了很多沟通,最终说服了规划当局对法律做出了新的解释,当然,增加的这块空间还是属于东京市民,属于公共空间。

这个大楼还有一个演艺中心,这也是我下面要讨论的,为什么我们现在演出剧市场上不来?如果我们下了班再看演出,坐什么车去、怎么下来、怎么停车都是问题,无疑看演出的需求量就下去了。再看这个建筑,它把很多演艺场所放在地铁车站上,人们出了地铁站就可以看戏,里面有很多不同种类的演艺场所。更了不起的是演艺厅楼顶还有一个空中立体城市花园,花园中间还有一块水稻田,因为他们认为水稻是文化的根儿,所以每年水稻成熟之际,这位企业家都会领着住地的小孩子们割水稻。

这个项目改造了17年。它在城市中心离皇宫不太远的地方形成了一个交通枢纽,完成了城市更新计划,变成了东京的一个新地标。

现在每年有4000万人到这块11.2公顷的土地上访问、参观、购物、看演出,形成了一种新的城市形态。现在大概平均一天10万人,周末会有20万人到50万人,这成了东京的一个景观。而这块地的面积是多少?不到10万平方米,建筑面积是76万平方米。听起来容积率非常高,可是现场去过的朋友都知道,它不会让人有压迫感,而是把疏密处理地很好,表明人类在城市建设方面其实是有很多发展空间的。

我和杜平2010年访问东京的时候看到,受六本木改造成功的影响,这里也进行了都市改造,叫做“都心”,就是城市中心地区的改造,跟我们这里上一程的城市规划路线是相反的。我们是不断地往大摊、往外扩,一个新区一下子就跳出去30公里,最后兜来兜去再往回走,增加城市中心地带的活力。

我们今年再去看到,这里已经出了23区,是其中一个独立市,叫做吉祥寺。这个地段是很好的,因为有看樱花的公园,原来是皇家公园,后来向平民开放,周边的地产也非常具有吸引力,价格非常高。日本房产泡沫破灭以后,其他地方的房价下去了,而这个地方的房价还是稳升,要排号才能买到这里的房子。它的经验是什么?就是把很多城市设施和车站紧紧拢到一起,一条是日本很有名的日铁,还有一条就是八王子铁路公司。

我们的铁路包括高铁,很多车站都是远离城外,不在城里。我们是条块分割,铁路是铁路,城市是城市,国务院给钱就给你修里程,给你报有多少客流量。这个没有什么错,所以车站修得远,因为地价便宜,不会修到城市中间来。因此对坐交通的人来说,“北京到天津是29分钟”实际上是指北京南站到天津东站29分钟,而不是北京到天津29分钟。我们的铁路没有修到城市当中去,没有把铁路的利益和城市的利益拢到一起,而日铁是拢到一起的。它的铁路是两边打通的,不影响城市的活力。他们也有一个理论叫“车站城市理论”,就是通过有轨交通来集散城市的人口,增强城市的承载力,增加居民的便利性。

城市化的下一程要换维度思考

下一程的城市化要换一个维度思考,城市密度很重要。无论大中小城市,我们是不是在已有的技术管理水平下达到了合理的密度。密度之所以重要,我认为有以下四点原因:

第一,密度够,分工就发达。我有过十年上山下乡的经历,农村没有卖早点的,因为需求不够;反观北京和上海这样的大城市,早点就是大产业。所以需求聚起来,分工才能细。如果你到村庄里说给我剪剪手指甲,这是一个很粗鲁的要求,这种“奇怪”的要求只有在人口集聚的地方才有。至于分工,政治经济学鼻祖亚当•斯密提出分工生产率,生产率提高是收入提高的根源。

第二,聚到一起,信息成本就降低了。为什么城里人说消息灵通?因为人们聚集到一起,信息可以免费分享。越是发散,信息传输成本越高,就会阻碍信息的流通。相反,聚到一起,信息成本降低,基础设施建设的成本也降低。

第三,现在经济增长越来越多地依靠知识驱动,所以要研究知识是怎么生产出来的,当然要一批有头脑的人,但还不够,优秀的头脑如果是孤零零的,很难有效的进行知识生产。不同的有头脑的人密集地凑到一起,互相碰撞,互相激发,所有科学中心、研究中心都离不开这一条。一分散,很多思想激发就消失了,这一点也是支撑集聚的理由。

最后,特别是新兴市场国家、发展中国家,往往是先把首都建设好。所以,很多福利往首都、大城市和“面子工程”倾斜,这也会把人吸引过来。除了集聚带来的正常利益之外,现在还有城市偏向带来的集聚效果。所以,现在新兴市场国家的首都规模基本上都比老牌大都市大。

从微观角度来看,人往高处走,城市收入高,没有其他太复杂的道理。让人们移动,开始时可能因为不懂所以害怕,但这些都可以慢慢克服。一旦克服障碍,哪里收入高,人就会往哪里去。现在,城乡收入差有三倍,人怎么会不行动呢?我移过去收入就高,至少能获得更多机会。所以,这也支持了我们对密度维度的理解。

“城市密度越高会越乱”是个误区

我从纽约、日本回来在国内做调查,国内到底是什么情况?论城市,密度高的地方是深圳,因为深圳只有2000平方公里,所以它每平方公里的GDP是4亿多人民币(前年算得),对比曼哈顿16亿美元,香港、新加坡的4、5亿美元,还是低不少,但比很多城市高。心有不甘,再到城市里面去找,发现中国城市概念跟国际城市概念不完全相同。我们的城市都是有城有乡的,如上海,6000多平方公里,是当年把江苏10个县一笔划给上海的结果。如果到“老上海”调查,我找到一个最小的区——静安区,仅占整个上海面积的千分之一点二,只有7.62平方公里,但住了29.61万居民,每平方公里是3.2万夜间人口。静安区2014年的GDP是660亿人民币,每平方公里14亿美元。

去过上海的人都知道,静安区是上海公认管理比较好的一个区,7.62平方公里一半是商业区,一半是居民区,一平方公里晚上人口其实是6万人,但是看那个社区、街道,管理得井井有条。

此外,大城市中间有很多小地方,如果稍加改造,它会大大增加承载和活力。静安寺是一个千年古刹,它与一家大型商场之间,隔有一条狭长的巷道,也就十几米宽,1000多米长,原来多少年就是封闭着,谁也不能通行,更不能利用。后来把它打通,两边开发成小商铺,现在成了一条时尚步行街,市民可以通行购物,变成很有人气。这个例子告诉我们,我们的城市市中心有很多地方是不通、不畅的,有很多潜力远远没有挖出来,我们的城市里有很多是断头路,各自为政的封闭空间,城市的脉络没有通透,这样就使城市的拥堵问题变得更加严重。

不要以为密度高了一定乱,不一定,经验证明,城市的合理加密可能更加有序,这取决于我们的观念、知识和管理能力。

不仅是大城市才有密度问题

是不是只有大城市才有密度问题?其实,小城市、小城镇也有密度问题。

我听说日本有很多5万人、10万人的小城就叫市,而我们很多镇都是100万人,这是我们的行政体制和城市发展中另一个需要研究的课题。我这次专门到日本看小城市,访问了富山市。研究的课题很有意思,老龄化。

如果人口绝对数在减少,怎么让这种城市有活力?我们就访问了这些城市的市长,他们把这叫“紧凑型城市”。为什么紧凑呢?因为原来人口多,城市面积比较大,现在遇上老龄化,人如果再不出来,这个城市就显得死气沉沉。怎么让它有活力?他们就提出“紧凑”概念。往哪儿凑?他们的方案很有意思,先投资修建城市的一条路面电车。为什么叫“路面电车”?因为这个车非常矮,老人抬腿就能上去,不用坐地铁,不用爬上爬下。路面电车把主要的住宅区和商业文化设施都连上了。这个投资中,政府出了哪部分钱?就出了修建轨道的钱和车辆开发的钱,剩下的项目就招标,哪家公司来营运城市路面电车系统,就来买。然后动员公司捐一个车站,公司LOGO和名号可以展示在车站。最后还动员市民捐椅子,上面有铜牌刻着捐献者的名字。现在,这条路面电车已经修成十几公里的纵线和17公里的环线。

怎样才能激活城市?他们以车站和车站为节点,用各种政策吸引老人住到车站线周围500米的地方来,这样老人就很容易出行。我问,这对财政有什么好处?市长的回答也很有意思,说他们委托大学做了研究,老人家一天走1000步,医疗费用就下降。日本的很多老人是有购买力的,他们走出家门,消费就火了。

我访问过国内很多城市,这些年修大发了,要把所有的街区都用公共服务支撑起来,下一程是支撑不了的,所以能不能适当地凑到一个小范围内提供公共服务,把那一块的生活质量提高,然后再往外扩?因为我们还没有到老龄化那么严重的程度。

“下一程”要让城市事业家发挥好作用

如果说上一程的城市化是比谁的城市摊得大、建了不少有地标性的建筑,那么下一程就要比比城市里有什么样的生活质量,有没有活跃的经济、文化、技术活动,这些活动也是国民经济和城市生活质量很重要的一个方面。

下一步的城市化很可能是从“扩、扩、扩”变成内源型的、紧凑型的,不能只从尺度看城市,更要从密度看城市。我理解的城市,它应该是由密度定义的,城市和农村的差别不在于大或小,而在于密集还是稀疏。所以评价城市化的好坏不光要问大小,还要问够不够密,要终止单纯“摊大饼”。紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划当中了,问题是怎么在城市化过程中落实。

城市化的下一程除了要进一步改革征地制度,还要把城市经营、城市活动的很多体制激活,让民间、社会上、很多有这方面才能的城市事业家更好地发挥作用,共同把我们的城市化推到更健康的发展阶段。

 

本文来源:新华网思客,发表于2015年。

周其仁 城市化
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联合国人居署主任:对自发城市化说不 2016/12/27

联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯站队规划城市化,认为自发城市化道路行不通,并对部分发展中国家正在重走发达国家的旧路感到担忧。他曾任巴塞罗那市市长,此前从事城市相关工作近30年,具有丰富的城市管理经验。他认为,只有规划城市化才能使城市真正发挥城市化的优势,成为创造财富、就业的源泉,共存包容、文化交流的理想之地。

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