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杨中旭:TOD的要害在于激励机制

2016-06-15
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导语

土地协议出让和多规合一的问题,正是事关激励机制的核心命题。当我们加速推进完善激励机制,城市可持续发展才有保障。

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“关于TOD/PPP在中国内地的实践,我就只讲三个层次方面的问题。首先,债务不可持续;其次,如果政府包办基础设施的老路走不通,就需要引入社会资本;第三,补贴可能带来的一些新问题。”《财经》未来城市主编杨中旭在6月14日第三届轨道交通TOD&PPP国际研讨会上表示。

杨中旭指出,土地协议出让和多规合一的问题,正是事关激励机制的核心命题。当我们加速推进完善激励机制,城市可持续发展才有保障。

以下为部分发言实录

杨中旭:

关于TOD/PPP在中国内地的实践,今天我就只讲三个层次方面的问题。

首先,债务不可持续。2015年我们的GDP是67.67万亿,比上年增长6.9%,也就是增加了4.67万亿。但全社会总债务率是多少呢?多个机构估计,在GDP的250%左右,也就是170万亿。按5.3%的保守利率计算,每年需还息9万亿。那么,GDP增量只够还全社会债务利息的一半,债务不可持续,说明四万亿以来的举债发展道路有问题。

“轨道交通是富人的游戏。我长期跑政策,去年7月末在国家发改委的一个新闻发布会上让我印象很深。基础产业司李国勇巡视员当时说,北京地铁16号线,每公里建设成本12个亿。”我们知道,2001年加入WTO之后,我们维系了十余年财政收入高增长的时期,每年增长甚至超过20%,但目前已经滑落至个位数。而轨道交通正在大跃进。刚才深铁的杨建华先生已经谈到,深铁目前运营里程178公里,未来数年会成倍增长。显然,政府包办模式下,全靠财政出资本金,即使是财力丰盈的深圳政府,也是难以承受的,内地其他地方政府就更加吃力。

但是,正如深铁的口号:建轨道就是建城市。城市的资产负债表,与轨道直接相关。

其次,如果政府包办基础设施的老路走不通,就需要引入社会资本,我们看到,最近几年,PPP,也就是公私合营伙伴机制越来越热。PPP存在的基础,是“使用者付费”。在使用者可以付费的部分,社会资本可以获得回报,也就有了进军基础设施的可能。十八届三中全会确立了“市场起决定性作用”的原则,同样的基础设施运营,PPP当中的第二个P,也就是Private,建设/运营效率显然更高。提高效率,显然对债务的化解有利。当现金流可以覆盖成本的时候,社会资本有意愿进入;当现金流难以覆盖全成本的时候,需要政府提供部分补贴。

第三,补贴可能会带来一些新的问题。即使在政府包办、也就是不做PPP的时候,补贴是基础设施领域普遍存在的现象,这导致了什么结果?那就是建设和运营效率比较低。我来自北京,在西直门和东直门换乘时,北京的乘客会感到痛苦。地铁还有最后一公里问题,和城市的接驳不够,刚才住建部的王教授谈到,东京新宿站有60多个出口,中国内地没有那个站点可以做到如此便民。

当内地几乎所有轨道公司都不肯付出更多努力去便民的时候,说明我们的激励机制出了问题。去年我们曾去香港实地调研,港铁的激励机制,与内地轨道公司正好相反。

1991年诺贝尔经济学奖得主科斯先生曾经做出了权威的论证,如果可以清晰界定基础设施所带来的正外部性的产权,社会资本就有了进军基础设施的动力。修了地铁,当地获得正外部性,港铁通过土地协议出让,获得级差地租,将部分正外部性内化为港铁的利润。好比当年的包产到户,激励机制发生了180度的大转弯,有了利润做指引,轨道公司就有了挖空心思去满足乘客这一消费群体需求的动力。

刚才几位嘉宾谈到了土地协议出让和多规合一的问题,这正是事关激励机制的核心命题。当我们加速推进完善激励机制,城市可持续发展才有保障。

激励机制 TOD模式 城市轨道交通
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